Bell Canada v. Consumers' Assoc. of Canada

Le Juge Le Dain‑‑La question soulevée dans le présent pourvoi est de savoir si, dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire d'adjuger des frais que lui confère l'art. 73 de la Loi nationale sur les transports, S.R.C. 1970, chap. N‑17, le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes est lié par le principe de l'indemnisation tel qu'il est appliqué dans l'adjudication des frais par les tribunaux.

Le pourvoi, autorisé par cette Cour, attaque un arrêt de la Cour d'appel fédérale du 31 mars 1983 [ [1984] 1 C.F. 79] qui a rejeté un appel interjeté, en vertu du par. 64(2) de la Loi, de la décision Telecom CRTC 81‑5 du 9 mars 1981. Dans cette décision le Conseil a rejeté un appel de l'ordonnance de taxation 1980‑1 du 19 février 1980. L'ordonnance a taxé les frais adjugés par le Conseil dans la décision Telecom CRTC 78‑7 du 10 août 1978 aux intimés à titre d'intervenants relativement à la requête en majoration tarifaire générale présentée par Bell Canada.

I

Bell Canada a contesté l'ordonnance de taxation sur le fondement que, en raison des ententes prévoyant la rémunération de l'avocat qui représentait les intervenants et le paiement des autres dépenses relatives aux interventions, l'ordonnance de taxation avait pour effet d'adjuger des frais à l'égard de dépenses qui n'avaient pas réellement été engagées par les intervenants et violait ainsi le principe de l'indemnisation applicable à l'adjudication des frais de justice par les tribunaux.

La contestation porte sur l'adjudication des honoraires d'avocats à l'intimée l'Association des consommateurs du Canada ("ACC"), qui a reçu une aide financière du gouvernement pour participer à un certain nombre de procédures administratives et qui versait à l'avocat à l'audience portant sur les tarifs une "provision spéciale pour honoraires" (first retainer); elle porte également sur l'adjudication des frais pour les honoraires d'avocat et débours des intimés, l'Organisation nationale anti‑pauvreté, Inuit Tapirisat du Canada, Taqramiut Nipingat Inc., et M. S. A. Rowan (ci‑après collectivement mentionné sous le nom de "ONAP et al.") qui étaient représentés à l'audience portant sur les tarifs par Me Andrew Roman, avocat engagé en vertu d'une provision pour honoraires du Centre pour la promotion de l'intérêt public ("CPIP"), qui a également payé les débours engagés relativement à l'intervention d'ONAP et al. Bell Canada a soutenu que, à cause de l'aide financière accordée par le Gouvernement à l'ACC et de ses accords de provisions pour honoraires avec son avocat, la participation de celui‑ci à l'audience portant sur les tarifs n'a pas entraîné de dépenses additionnelles. En ce qui a trait aux frais adjugés à l'ONAP et al., Bell Canada a essentiellement soutenu que ceux‑ci n'avaient pas été engagés par l'ONAP et al. mais par le CPIP envers qui l'ONAP et al. n'avait aucune obligation de paiement ou de remboursement.

Les frais ont été adjugés par l'agent taxateur et confirmés par le Conseil sur le fondement général qu'ils étaient visés par le critère adopté par le Conseil dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire d'adjuger des frais aux intervenants dans des audiences portant sur les tarifs afin d'encourager une participation éclairée du public à ces audiences.

La Cour d'appel fédérale, à l'unanimité, a décidé que le Conseil n'avait commis aucune erreur de droit lorsqu'il a rejeté l'appel contre l'ordonnance de taxation, mais les membres de la Cour ont exposé des motifs différents. Les juges de la majorité (le juge Ryan et le juge suppléant Kelly) ont jugé que le principe de l'indemnisation s'appliquait à une adjudication de frais par le Conseil, mais que le dossier n'établissait pas qu'il y avait eu violation de ce principe dans l'adjudication des frais aux intimés. Le juge Urie a conclu que bien que le principe de l'indemnisation constituât une considération pertinente dans l'exercice du pouvoir discrétionnaire du Conseil d'adjuger des frais, celui‑ci n'était pas limité par ce principe mais pouvait adjuger des frais de manière beaucoup plus large pour assurer une participation efficace à ses audiences. Il a conclu que la cour ne devait pas intervenir dans l'exercice du pouvoir discrétionnaire du Conseil d'adjuger des frais en l'espèce parce que ce pouvoir n'avait pas été exercé sur le fondement de principes erronés.

II

Afin de comprendre les principes, tels qu'ils ont été appliqués aux faits de l'espèce, en vertu desquels le Conseil a exercé son pouvoir discrétionnaire, il est nécessaire de mentionner en détail les motifs du Conseil et de l'agent taxateur.

Le Conseil, dans sa décision Telecom CRTC 78‑4 du 23 mai 1978 a déclaré que l'un des objectifs de ses pratiques et procédures était de "favoriser une participation plus documentée des intervenants aux audiences publiques" et dans le cadre d'une discussion des formes possibles d'aide financière accordées aux intervenants, il a fait la déclaration de principe suivante en ce qui a trait à l'adjudication des frais à leur égard:

Dans le cas des audiences portant sur des tarifs, le Conseil a conclu que les frais d'instance peuvent être à la charge d'un requérant lorsque l'intervenant satisfait aux critères exposés à l'article 52 du projet de règles de procédure et sous réserve des particularités de chaque cas. Ces critères sont issus d'un examen des facteurs utilisés par Alberta Public Utilities Board et par Ontario Energy Board, deux organismes qui ont adopté une procédure semblable. Les frais d'instance ne seront accordés qu'aux intervenants ayant apporté une contribution valable et qui ont ainsi aidé le Conseil à une meilleure compréhension des questions à l'étude. Comme nous l'avons fait remarquer ci‑haut, les frais ne seront pas accordés aux intervenants qui bénéficient déjà d'un financement gouvernemental ou d'une autre source, si ce financement leur permet, selon le Conseil, de participer à l'étude du cas.

Les critères mentionnés ci‑dessus ont été établis au par. 52(1) du projet de règles de procédure du CRTC en matière de télécommunications, publié en même temps que la décision Telecom 78‑4. Voici ce paragraphe:

52.(1) Dans toute procédure selon la présente partie, le Conseil peut accorder des frais contre le requérant à tout intervenant qui:

a) a un intérêt significatif dans le résultat de la procédure, ou qui représente un nombre significatif ou une catégorie d'abonnés;

b) a participé de façon sérieuse;

c) a contribué à une meilleure compréhension du litige par le Conseil; et

d) n'a pas les ressources financières suffisantes pour lui permettre de défendre son intérêt de façon satisfaisante, compte tenu des conséquences financières que comporte la requête à son égard, ou lorsqu'il représente une catégorie d'abonnés, à l'égard de chacun d'entre eux, si l'intervenant demande des frais pour soutenir sa démarche.

Il convient également de mentionner le par. 52(5) du projet de règles:

52. ...

(5) Les frais accordés selon la présente règle doivent être taxés par l'Avocat en chef du Conseil ou par tout autre fonctionnaire que le Conseil peut nommer à cet effet, et ne doivent pas dépasser les frais nécessaires et raisonnables encourus par l'intervenant en raison de son intervention, et lorsque le Conseil a établi une liste des frais, les sommes ainsi fixées.

Le Conseil dans sa décision Telecom CRTC 78‑7 du 10 août 1978 a fait la déclaration générale suivante en ce qui a trait à l'adjudication des frais aux intervenants à l'audience relative à la requête en majoration tarifaire présentée par Bell Canada:

Le Conseil a décidé d'accorder l'adjudication des frais à un certain nombre d'intervenants, comme exposé en détail ci‑dessous. Dans chaque cas, les frais devront être payés par la requérante, imposés par l'avocat général du Conseil, et pouvaient être inclus dans le bilan de la requérante comme dépenses aux fins de réglementation. Lors de l'audience, on a soulevé la question à savoir si certains intervenants avaient joui d'une aide financière partielle sinon totale du gouvernement, leur permettant de présenter une intervention dans le présent cas de demande de hausse tarifaire. Dans son imposition, l'avocat général tiendra compte de ces formes de financement dans l'application des principes du Conseil, comme exposé dans la décision 78‑4 et dans l'article 52(1)d) du projet de règles.

L'adjudication des frais à l'ACC dans la décision Telecom 78‑7 a, à l'origine, été établie de la manière suivante:

2. Adjudication des frais a) L'Association des consommateurs du Canada

Selon le Conseil, l'Association des consommateurs du Canada représentait non seulement les intérêts de l'Association elle‑même mais également des abonnés de Bell Canada en général. L'A.C.C., par l'entremise de son avocat, M. G. Kane, et de son témoin expert, M. Gordon, a contribué à une meilleure compréhension d'un certain nombre de questions pertinentes concernant la relation entre Bell Canada et ses filiales.

Le Conseil considère que la participation à des questions de réglementation intéressant ses membres constitue une fonction normale d'une association comme l'A.C.C., et qu'une portion de ses frais d'adhésion et de son budget annuel peut être consacrée à ce genre de participation. Par conséquent, le Conseil n'accorde pas l'adjudication des frais à ladite Association pour ses dépenses administratives et ordinaires, qui comprennent la comparution de son avocat, employé à temps plein. Le Conseil accorde cependant l'adjudication des frais à l'A.C.C. pour les dépenses rattachées à la comparution de M. Gordon, à la condition que l'A.C.C. lui confirme par écrit sa demande de se voir octroyer des frais.

Par sa décision Telecom CRTC 80‑1 du 4 janvier 1980, le Conseil a modifié son adjudication des dépens à l'ACC en éliminant la restriction contenu dans le deuxième paragraphe ci‑dessus, pour les motifs suivants:

Un affidavit a été présenté par l'A.C.C. pour établir que a) aucune portion de ses frais d'adhésion n'était allouée à la participation à des audiences relatives aux tarifs et b) que son avocat n'était pas employé à plein temps. Ces faits ont convaincu le Conseil que le libellé employé dans la taxation des frais de l'A.C.C. était trop restrictif.

Par conséquent, le deuxième paragraphe de la page 108 de la décision 78‑7, 4 R.T.C. 359, susmentionné, est supprimé et remplacé par la phrase suivante: "Par conséquent, le Conseil accorde l'adjudication des frais à l'A.C.C.".

L'adjudication des frais à l'ONAP et al. dans la décision Telecom 78‑7 a été la suivante:

2. Adjudication des frais

...

e) L'organisation nationale anti‑pauvreté, Inuit Tapirisat du Canada, Taqramiut Nipingat Inc. et M. S.A. Rowan

Par l'entremise de son avocat, M. A.J. Roman l'organisation nationale anti‑pauvreté et al a représenté une gamme importante d'intérêts des abonnés et a apporté une contribution importante non seulement à la compréhension des questions pertinentes soumises au Conseil dans le cas qui nous occupe, mais également à la réalisation des objectifs du Conseil, comme établis dans la décision 78‑4.

Le Conseil estime également que le contre‑interrogatoire de certains témoins de la Compagnie par M. Roman a été très clairement appuyé par les travaux préliminaires de ses témoins experts.

Le Conseil par conséquent accorde l'adjudication des frais à l'organisation nationale anti‑pauvreté, et al (sauf à l'A.C.C.Q. qui n'a pas demandé l'adjudication des frais).

Le Conseil a, par sa décision Telecom 80‑1 qui examine les adjudications mentionnées ci‑dessus, indiqué que, désormais, les adjudications des frais aux intervenants seraient régies par l'art. 44 des Règles de procédure du CRTC en matière de télécommunications, DORS/79‑554, qui ont été adoptées par l'ordonnance Telecom CRTC 79‑297 du 20 juillet 1979. Voici les paragraphes (1) et (6) de l'art. 44 des règles qui ont été adoptées:

44. (1) Dans toute instance instituée en vertu de la présente partie, le Conseil peut adjuger les frais contre la société réglementée en faveur de tout intervenant

a) qui agit en son propre nom ou au nom d'un groupe ou d'une catégorie d'abonnés et à qui l'ordonnance ou la décision rendue porte avantage ou préjudice;

b) qui a participé à la procédure de façon sérieuse; et

c) qui a aidé à faire mieux comprendre le litige au Conseil.

...

(6) Les frais accordés en vertu du présent article

a) sont taxés par le chef du Contentieux du Conseil ou par tout autre fonctionnaire désigné à cette fin par le Conseil;

b) ne doivent pas dépasser les frais nécessaires et raisonnables engagés par l'intervenant pour son intervention; et

c) lorsque le Conseil a établi un barème selon les taux courants du marché, ne doivent pas dépasser les sommes prévues.

L'agent taxateur, Me David E. Osborn, a examiné dans son ordonnance de taxation 1980‑1 si la directive du Conseil selon laquelle il fallait tenir compte de l'aide financière du gouvernement, comprenait l'aide financière gouvernementale pour des fins générales ainsi que l'aide financière qui était destinée spécialement à l'audience portant sur le tarif en particulier. Après avoir analysé cette question et examiné les arguments de Bell Canada contre l'adjudication des frais à l'ACC et à l'ONAP et al. fondés sur l'aide financière du gouvernement qu'ont reçue l'ACC et CPIP, sur la relation qui existe entre l'ACC et son avocat et sur le fait que les frais engagés dans l'intervention de l'ONAP et al. avaient été payés par le CPIP, l'agent taxateur a conclu de la manière suivante:

Après avoir examiné tous les faits et les arguments, je suis arrivé à la conclusion que l'interprétation proposée au nom de Bell Canada ne peut être retenue. L'adopter reviendrait, en fin de compte, à diluer ou à détruire le principe que le Conseil a entrepris d'appliquer dans la décision 78‑4. À mon avis, la position du Conseil dans la décision 78‑4 et le projet de Règles de procédure peuvent se résumer comme suit: il faut favoriser une participation éclairée aux audiences publiques; l'adjudication des frais constitue un moyen essentiel, ou du moins souhaitable, d'y arriver; les frais adjugés ne doivent pas dépasser les dépenses nécessaires et raisonnables engagées par l'intervenant; et, en particulier, les parties qui ont bénéficié d'une certaine forme de financement gouvernemental pour comparaître devant le CRTC ne devraient pas recevoir une double indemnisation par suite de l'adjudication des frais.

Le passage suivant de son ordonnance explique peut‑être l'opinion qu'il a adoptée à l'égard de l'application du principe de l'indemnisation:

J'ai passé en revue les causes qui m'ont été signalées par les avocats de toutes les parties et je n'ai pas pu y trouver des preuves concluantes pour les fins de cette affaire. La plupart d'entre elles traite de la question des frais dans un contexte juridique classique et suppose des rapports de type traditionnel entre l'avocat, le client et le tribunal. Les organismes de réglementation et les groupes de pression qui interviennent posent des problèmes différents et, même si les causes judiciaires peuvent constituer un guide utile dans le domaine des frais, en particulier pour ce qui est de leur montant, l'attitude à adopter devant les problèmes posés par l'affaire en cause ne peut pas être déterminée par une application stricte des principes juridiques classiques. J'ai donc interprété la décision du Conseil en sachant que la participation du public est un concept fragile, plus facile à discuter qu'à réaliser, que les groupes de promotion de l'intérêt public offrent une approche différente mais néanmoins précieuse à la participation comparativement à la formule avocat‑client traditionnelle et qu'une interprétation restrictive de l'adjudication des frais par l'agent responsable ne serait d'aucune utilité pour le public.

L'agent taxateur a agi en se fondant sur certaines hypothèses ou certaines conclusions de fait concernant la nature de l'aide financière du gouvernement qu'ont reçue l'ACC et CPIP et sur l'entente entre ONAP et al. et CPIP concernant le paiement ou le remboursement des frais relatifs aux honoraires d'avocat et débours. Il a admis les déclarations de l'avocat selon lesquelles l'ACC et le CPIP avaient reçu de l'aide financière du gouvernement dans le but général de participer à des procédures administratives mais qu'aucune partie de cette aide n'était précisément destinée à la participation à l'audience relative à la requête en majoration tarifaire présentée par Bell Canada. En ce qui a trait à l'obligation, s'il y en avait une, de l'ONAP et al. de payer les services de Me Roman ou de rembourser au CPIP le coût de ces services et les débours engagés pour le compte de l'ONAP et al., il a conclu de la façon suivante:

Il est clair qu'il n'y a jamais eu d'obligation de la part de l'ONAP et al envers soit le C.P.I.P. ou Me Roman pour leurs services. Si la question des frais a été discutée entre l'avocat et ces intervenants, il a tout simplement été entendu que, en cas d'adjudication des frais, le montant serait remis par les intervenants au C.P.I.P., comme le montre le mandat du C.P.I.P. Me Roman a soutenu que s'il n'y avait pas adjudication des frais, une telle facture devrait tout simplement être considérée comme une créance irrécouvrable, ce qui, selon lui, ne donnerait rien et ne serait pas favorable à de bonnes relations avec le client.

En définitive, l'agent taxateur a conclu que l'adjudication contestée relative aux honoraires d'avocat à l'ACC et aux honoraires d'avocat et débours à l'ONAP et al. était visée par le critère établi par le Conseil pour l'adjudication et la taxation des frais aux intervenants.

Dans sa décision Telecom 81‑5 qui a rejeté l'appel de l'ordonnance de taxation 1980‑1, le Conseil a dit après avoir examiné les principes établis dans ses décisions précédentes, les motifs de l'agent taxateur et les arguments de Bell Canada en ce qui a trait à l'effet qui devrait être donné à l'aide financière du gouvernement accordée à l'ACC et au CPIP et le principe de l'indemnisation:

Le Conseil considère que la participation active d'organismes établis tels que l'A.C.C. et l'O.N.A.P. et al. aux instances de réglementation est souhaitable parce qu'ils s'intéressent à ce domaine et qu'ils le connaissent bien. Le Conseil juge que l'adoption de l'argument de Bell au sujet du double dédommagement signifierait que seuls les organismes ad hoc pourraient espérer obtenir du Conseil l'adjudication de leurs frais. Il est peu probable que ces organismes aient en mains (sic) les éléments de base d'une participation étoffée à partir desquels des organismes comme l'A.C.C. et l'O.N.A.P. et al. peuvent préparer leurs interventions. De tels organismes sont appelés à intervenir dans un certain nombre de procédures de réglementation et le Conseil conclut que l'agent taxateur n'a pas commis d'erreur de principe lorsqu'il a interprété la directive du Conseil de telle sorte qu'il devait déduire des frais adjugés seulement les fonds désignés expressément pour la requête en majoration tarifaire de Bell en 1978.

...

Le Conseil est d'avis qu'il ne serait pas approprié d'appliquer le principe de l'indemnisation sur lequel Bell se fonde dans ses procédures de réglementation. Il pense que l'objectif premier de telles indemnisations est d'encourager une participation éclairée du public à ses procédures. Or, les groupes d'intérêt public ne pourraient pas se spécialiser dans les questions réglementées si, pour avoir droit au remboursement des frais, ils devaient retenir des avocats comme cela se fait dans le cas des affaires portées devant les tribunaux en droit civil. Par ailleurs, il ne servirait à rien d'obliger les groupes d'intérêt public à arranger leurs affaires artificiellement au moyen, par exemple, de prêts‑subventions ou de comptes d'indemnités afin de contourner une interprétation restrictive du mot "frais".

Le Conseil a conclu:

Le Conseil conclut donc que l'agent taxateur n'a pas commis d'erreur de principe lorsqu'il s'est prononcé en faveur du remboursement des honoraires d'avocat de l'A.C.C. et des frais de l'O.N.A.P. et al.

III

La question en litige est de savoir si l'adjudication et la taxation des frais relatifs aux honoraires d'avocat à l'ACC et aux honoraires d'avocat et débours à l'ONAP et al., sur le fondement des décisions du Conseil et de l'ordonnance de taxation et dans les circonstances qui y sont indiquées, relèvent de l'exercice approprié du pouvoir discrétionnaire relatif aux frais que confère au Conseil l'art. 73 de la Loi nationale sur les transports dont voici le texte:

73. (1) Sauf disposition contraire de la présente loi, les frais qu'entraîne une procédure exercée devant la Commission sont laissés à la discrétion de la Commission, et peuvent, dans tous les cas, être fixés à une somme déterminée ou entrer en taxe.

(2) La Commission peut ordonner par qui et à qui les frais doivent être payés, et par qui ils doivent être taxés et alloués.

(3) La Commission peut établir un tarif d'après lequel ces frais doivent être taxés.

Selon l'article 43 de la Loi, le terme "frais" dans l'art. 73 a la même signification que dans la Loi sur les chemins de fer, S.R.C. 1970, chap. R‑2, où il est défini au par. 2(1) de la manière suivante:

2. (1) Dans la présente loi, ainsi que dans toute loi spéciale ci‑après définie où la présente loi s'applique

...

"frais" comprend les émoluments, honoraires et déboursés de procureur;

L'avocat de l'appelante a soutenu que le principe en vertu duquel ce pouvoir discrétionnaire doit être exercé est que [TRADUCTION] "les frais constituent une indemnisation d'une partie pour les dépenses qu'elle a engagées par suite du litige ou de la procédure en question". Afin d'illustrer le principe de l'indemnisation il a cité, notamment, l'arrêt Ryan v. McGregor (1925), 58 O.L.R. 213 (C.A.), dans lequel le juge Middleton a dit à la p. 216:

[TRADUCTION] Le principe fondamental est donc clairement établi par le baron Bramwell dans l'arrêt Harold v. Smith (1860), 5 H. & N. 381, p. 385: "Les frais entre les parties sont accordés par la loi à titre d'indemnisation à la personne qui y a droit: ils ne sont pas imposés à titre de peine à la partie qui les paie, ni donnés comme gratification à la partie qui les reçoit. Par conséquent, si l'on peut établir l'étendue du dommage, l'étendue des frais qui doivent être accordés est également établie."

La question est de savoir si le principe de l'indemnisation, qui est clairement applicable à l'adjudication des frais par les tribunaux, devrait s'appliquer, du moins d'une certaine manière, à l'adjudication des frais par le Conseil, compte tenu de la nature et des exigences spéciales de ses procédures et des ententes financières concernant les intervenants. À l'égard de cette question, comme je l'ai indiqué, les membres de la Cour d'appel fédérale ont été d'avis différents. Après avoir mentionné la déclaration du juge Pratte dans l'arrêt Re Bell Canada et Décision Telecom. CRTC 79‑5, [1982] 2 C.F. 681, aux pp. 687 et 688 (auquel on fera d'autres renvois) selon laquelle on doit donner aux termes "frais" à l'art. 73 de la Loi nationale sur les transports son "acception juridique normale selon laquelle les frais d'une instance sont les frais qu'engagent les parties à cette instance et non les frais du tribunal qui en est saisi", le juge Ryan, avec l'appui du juge suppléant Kelly, a conclu de la manière suivante en ce qui a trait à l'application du principe de l'indemnisation:

À mon avis, il ne s'ensuit pas que, en fixant des frais dans une procédure de tarification, le Conseil doit suivre les mêmes règles qu'adopterait un greffier taxateur de dépens pour évaluer les frais dans un litige porté devant les tribunaux. Il faudrait tenir compte de la différence des objets de ces deux procédures très différentes et dans les pratiques suivies dans chacune de ces procédures. J'estime toutefois que le terme "frais", tel qu'il est employé à l'article 73, comporte effectivement en soi, à titre d'élément essentiel, l'idée d'indemnisation des dépenses engagées. Le Conseil aurait ainsi commis une erreur si, dans ses motifs invoqués pour rejeter l'appel formé devant lui, il avait voulu rejeter le principe que l'indemnisation est un but essentiel dans l'adjudication des frais sous le régime de l'article 73 de la Loi.

Toutefois, en appliquant l'arrêt Re Eastwood, [1974] 3 All E.R. 603 (C.A.), concernant l'adjudication de frais pour les services d'un procureur salarié et l'arrêt Armand v. Carr, [1927] R.C.S. 348, concernant le droit d'un assuré aux frais des procureurs retenus par l'assureur en l'absence d'un accord excluant sa responsabilité pour les frais, le juge Ryan a conclu que le dossier n'établissait pas de violation du principe de l'indemnisation tel qu'il a été appliqué par les tribunaux dans l'adjudication des honoraires d'avocat à l'ACC et aux honoraires d'avocat et débours à l'ONAP et al.

À l'égard de l'application du principe de l'indemnisation à l'adjudication des frais par le Conseil en vertu de l'art. 73 de la Loi, le juge Urie a dit:

La question principale qui se pose dans le présent appel est de savoir si le sens à donner au mot tel qu'il figure dans la Loi devrait être celui qu'on lui attribue dans les procédures judiciaires ordinaires où, en général, l'adjudication des frais vise à indemniser ou dédommager une partie des frais réels que lui a causés le litige dans lequel elle a été impliquée et où elle a eu gain de cause. À mon avis, cette interprétation n'est pas nécessairement applicable dans le cas de procédures devant les tribunaux administratifs.

J'emploie le mot "nécessairement" parce que je suis certain que la question de savoir si la partie a, pour comparaître devant le tribunal, engagé des dépenses est un facteur qui peut être pris en considération par le tribunal pour déterminer si une partie comparaissant devant lui doit avoir droit à des frais. Toutefois, il ne s'agit pas, à mon avis, d'un facteur unique, ni d'un facteur nécessaire. Comme il a été dit à d'autres occasions, les procédures devant le Conseil, dans une audience de fixation de tarif, n'est pas de nature contradictoire; il n'y a pas de lis inter partes. Le but d'une audience dans une telle procédure est d'obtenir des parties intéressées qui sont touchées par la fixation de tarif, des réactions significatives, qu'elles soient défavorables ou favorables. Que ces parties aient ou non engagé des dépenses réelles et mesurables, telles des honoraires d'avocats par exemple, pour participer activement aux procédures, elles auront pourtant contribué, d'une façon très efficace, à une meilleure compréhension par le Conseil de certains problèmes que pose le système tarifaire projeté. Ces contributions à une meilleure compréhension des questions devraient, à mon avis, être encouragées et récompensées. S'il en est ainsi, il est évident qu'un tel encouragement ne saurait être basé uniquement sur l'indemnisation des frais réellement engagés. C'est ici qu'intervient l'exercice, de l'une des façons visées à l'article 73, du pouvoir discrétionnaire du Conseil quant à savoir qui mérite une adjudication des frais, aux éléments à prendre en considération et aux principes à appliquer dans l'adjudication.

Les cours d'appel de trois provinces ont jugé que dans l'exercice du pouvoir discrétionnaire d'adjuger des frais en vertu de dispositions rédigées essentiellement selon les mêmes termes que l'art. 73 de la Loi nationale sur les transports, les tribunaux administratifs n'étaient pas liés par les principes et les règles régissant l'adjudication des frais devant les tribunaux judiciaires, bien que l'application du principe de l'indemnisation ne paraisse pas avoir été directement en litige dans ces affaires. Dans l'arrêt Northern Engineering & Dev. Co. v. Philip, [1930] 3 D.L.R. 387, la Cour d'appel du Manitoba à la majorité (le juge en chef du Manitoba Prendergast, les juges Trueman et Dennistoun) a jugé que la question de savoir si une partie qui s'était opposée avec succès à une demande présentée devant la Commission des services publics et municipaux en vue de modifier une restriction en matière de construction avait droit aux frais, n'était pas régie par l'art. 55 de The Municipal and Public Utility Board Act, 1926 (Man.), chap. 33, qui était rédigé essentiellement dans les mêmes termes que l'art. 73 de la Loi nationale sur les transports, en vertu des principes applicables à l'adjudication des frais par les tribunaux judiciaires. Le juge Trueman a dit au nom de la majorité à la p. 390:

[TRADUCTION] Les procédures engagées devant la commission appartiennent à une catégorie différente et sont nécessairement traitées d'un point de vue qui n'a pas de place dans un litige entre parties. Le statut et les risques des poursuivants dans une action sont fixés par la pratique, la doctrine et la jurisprudence. La commission n'a établi aucune règle qui prévoit que les personnes représentées par avocat devant la commission doivent, sous réserve du pouvoir discrétionnaire de la commission, avoir droit aux frais si elles ont gain de cause ou payer les frais si elles échouent. La question de savoir si une telle règle devrait être adoptée ou non relève uniquement de la commission. En attendant, l'art. 55 laisse la question à la discrétion absolue de la commission, libre des principes qui contrôlent nécessairement le pouvoir discrétionnaire d'un tribunal ou d'un juge. Voir Local Government Bd. v. Arlidge, [1915] A.C. 120.

Le juge Robson, dissident, avec l'appui du juge Fullerton, a dit en ce qui a trait aux termes [TRADUCTION] "pouvoir discrétionnaire" à l'art. 55 de la Loi: [TRADUCTION] "Suivant mon interprétation, ils signifient que les frais relèvent du pouvoir discrétionnaire d'un tribunal. Le pouvoir discrétionnaire doit être exercé conformément aux principes juridiques."

Dans Re Green, Michaels & Associates Ltd. and Public Utilities Board (1979), 94 D.L.R. (3d) 641, les intervenants dans une audience portant sur les tarifs devant la Commission des services publics de l'Alberta ont contesté les réductions par la Commission de leurs mémoires de frais sur le fondement qu'elle avait exercé de manière inappropriée son pouvoir discrétionnaire en ce qui a trait aux frais prévus à l'art. 60 de The Public Utilities Board Act, R.S.A. 1970, chap. 302, qui est rédigé essentiellement dans les mêmes termes que l'art. 73 de la Loi nationale sur les transports. Dans son analyse des questions en litige, le juge Clement, qui a rendu le jugement unanime de la Cour d'appel de l'Alberta, a dit aux pp. 655 et 656 (un passage qui a été cité et approuvé par le juge Urie en l'espèce):

[TRADUCTION] Dans leur mémoire, les appelants citent un certain nombre de causes portant sur le pouvoir discrétionnaire que peuvent exercer les tribunaux en matière de dépens, ainsi que des exposés faits dans des ouvrages sur le sujet. Je ne les trouve pas suffisamment appropriés pour en discuter. L'attribution de ces frais est influencée par des règles de la Cour qui, dans certains cas, donnent des tarifs globaux, et qui, en tout état de cause, visent des lis inter partes. En l'espèce, il s'agit de frais d'audiences publiques, sur une question d'intérêt public. Il n'existe pas de similarité fondamentale entre les deux procédures, ou leurs buts, pour permettre aux principes qui sont à la base de l'adjudication des frais de procès entre les parties de s'appliquer nécessairement aux audiences publiques relatives à des questions d'intérêt public. Dans ce dernier cas, on doit tenir compte de toutes les circonstances, et pas seulement de la situation de la partie qui a engagé des dépenses pour faire valoir un droit.

Dans l'arrêt Newfoundland & Labrador Hydro v. Newfoundland & Labrador Federation of Municipalities (1979), 65 A.P.R. 317, 24 Nfld. & P.E.I.R. 317, la Commission des services publics de Terre‑Neuve a adjugé les frais en accordant un montant fixe à la Newfoundland & Labrador Federation of Municipalities à titre d'intervenante à l'audience relative à une requête en majoration tarifaire présentée par Newfoundland & Labrador Hydro. Hydro a contesté l'adjudication des frais sur le fondement, notamment, que le montant était excessif et que les frais auraient dû être taxés entre parties. Le paragraphe 14(1) de The Electrical Power Control Act, 1977 (T.‑N.), chap. 92, conférait un pouvoir discrétionnaire à la Commission en ce qui a trait aux dépens, dans des termes essentiellement identiques à ceux de l'art. 73 de la Loi nationale sur les transports, et, comme celui‑ci, conférait expressément le pouvoir de fixer les frais à une somme déterminée. En rejetant l'argument de Hydro, le juge Furlong, juge en chef de Terre‑Neuve, a dit, à la p. 320: [TRADUCTION] "Je suis d'avis que rien ne permet d'appliquer les règles relatives aux frais en cette cour aux procédures engagées devant des organismes indépendants." Le juge Gushue avec l'appui du juge Morgan a dit, à la p. 425: [TRADUCTION] "La manière dont les frais sont calculés et adjugés, constitue une question qui relève strictement du pouvoir discrétionnaire et de la compétence de la Commission et cette Cour n'est pas compétente pour intervenir dans ce pouvoir discrétionnaire, à moins évidemment qu'il ne soit exercé de manière inappropriée. Le fait qu'une partie au litige dans une procédure devant un tribunal soit assujettie à diverses règles relatives aux frais n'est pas pertinent en l'espèce."

Dans l'arrêt Re Bell Canada, précité, examiné par les juges Ryan et Urie en l'espèce, il s'agissait de savoir si le Conseil pouvait, dans l'exercice du pouvoir que lui confère l'art. 73 de la Loi nationale sur les transports, obliger Bell Canada et British Columbia Telephone Company à payer les frais d'une étude indépendante ordonnée par le Conseil pour préparer une audience en vue d'étudier les requêtes en majoration tarifaire présentées par ces sociétés. La Cour d'appel fédérale a statué qu'il ne pouvait pas le faire. Le juge Pratte avec l'appui du juge Ryan et du juge suppléant Hyde a dit aux pp. 687 et 688:

À mon avis, le terme "frais" qui apparaît à l'article 73 de la Loi nationale sur les transports doit, comme le soutient l'appelante, recevoir son acception juridique normale selon laquelle les frais d'une instance sont les frais qu'engagent les parties à cette instance et non les frais du tribunal qui en est saisi. Je ne vois aucune raison de lui donner une acception plus large. Le fait que la plupart des termes dont on se sert à l'article 73 soient normalement employés dans le cas de frais judiciaires me confirme dans cette opinion. Je pense à ce membre de phrase: [TRADUCTION] "les frais qu'entraînent toutes procédures" (que l'on retrouve à l'article 50 de la Supreme Court of Judicature (Consolidation) Act, 1925, d'Angleterre, 15 & 16 Geo. 5, c. 49), à cette mention aussi que les frais peuvent être fixés à une somme déterminée ou entrer en taxe et que le Conseil peut établir un "tarif" (dans le texte anglais: "scale") des frais. Si l'interprétation contraire devait prévaloir, le Conseil aurait alors le droit de forcer les compagnies d'utilités publiques que la Loi oblige à comparaître devant lui à assumer une partie de ses frais. Cela, à mon avis, serait contraire à l'économie générale de la Loi nationale sur les transports selon laquelle les frais du Conseil doivent être payés à même les fonds publics et non par les compagnies d'utilités publiques qui relèvent de sa compétence.

Je conviens que le terme "frais" à l'art. 73 doit avoir la même connotation générale que les frais de justice. Il ne peut être interprété de manière à avoir un sens différent du sens général du terme ou un sens étranger à celui‑ci, comme l'obligation de contribuer aux frais d'administration d'un tribunal ou comme l'octroi d'une subvention à un participant dans des procédures, sans tenir compte de ce qui peut raisonnablement être considéré comme la dépense engagée à l'égard de cette participation. Je suis donc d'avis que le terme "frais" doit avoir l'indemnisation pour connotation générale. Toutefois, compte tenu de la nature des procédures devant le Conseil et des accords financiers entre les intervenants représentant l'intérêt public, le pouvoir discrétionnaire que confère l'art. 73 au Conseil doit, à mon avis, comprendre le droit d'adopter une interprétation large à l'égard de l'application du principe de l'indemnisation. Le Conseil ne devrait pas être lié par le strict point de vue de savoir si la dépense a été réellement engagée comme c'est le cas devant les tribunaux. Il devrait, par exemple, être en mesure de fixer la dépense qui peut être raisonnablement attribuée à une participation particulière d'un intervenant représentant l'intérêt public et qui est présumée avoir été engagée, que les moyens particuliers en vertu desquels l'intervention a été financée aient entraîné ou non une dépense réelle. À mon avis, c'est ce que le Conseil a fait en l'espèce. Il n'a pas rejeté le concept général d'indemnisation comme l'indique la disposition de son projet de règle ou des règles qui ont été adoptées selon laquelle les frais adjugés à l'intervenant "ne doivent pas dépasser les frais nécessaires et raisonnables engagés par l'intervenant pour son intervention"‑‑une exigence que l'agent taxateur a inscrite dans son résumé des principes qui devraient le régir vu la démarche générale qu'a adoptée le Conseil en matière d'adjudication des frais aux intervenants. Ce que le Conseil a effectivement rejeté, selon mon interprétation de ses motifs et de ceux de l'agent taxateur, c'est l'argument selon lequel dans son application du principe général d'indemnisation, il devrait être régi par la jurisprudence qui est le résultat de l'application de ce principe devant les tribunaux judiciaires. Ce faisant, à mon avis, il n'a pas commis d'erreur de droit, dans la mesure où il a adopté une démarche raisonnable, comme cela paraît avoir été le cas, en ce qui a trait aux dépenses qui devraient être présumées avoir été engagées à l'égard des interventions pour le compte de l'ACC et de l'ONAP et al. Par conséquent, je suis d'avis de rejeter le pourvoi.