I. Introduction
Le présent appel soulève principalement la question de savoir si l’abolition législative du poste de juge surnuméraire à la Cour provinciale du Nouveau-Brunswick contrevient aux garanties constitutionnelles d’indépendance judiciaire conférées par l’al. 11 d) de la Charte canadienne des droits et libertés et par le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 . Se posent incidemment les questions de l’opportunité d’octroyer des dommages-intérêts aux juges intimés et des dépens entre avocat et client.
II. Les faits
La Cour provinciale du Nouveau-Brunswick est constituée en 1973 par la Loi sur la Cour provinciale, L.R.N.-B. 1973, ch. P-21. Le paragraphe 8(1) de la Loi prescrit que « chacun [de ses] juges constitue une cour d’archives et a, dans toute la province, les pouvoirs, l’autorité et la compétence pénale et quasi pénale, d’un magistrat de police ou de deux juges de paix ou plus, siégeant et agissant ensemble, en vertu de toute loi ou règle de droit en vigueur dans la province ». Elle est donc investie d’une importante compétence pénale. La cour est également le tribunal pour adolescents désigné par la province aux fins de la Loi sur les jeunes contrevenants , L.R.C. 1985, ch. Y‑1 . L’article 6 de la Loi sur la Cour provinciale énonce qu’« un juge reste en fonction tant qu’il en est digne et ne peut en être démis que pour inconduite, négligence de ses devoirs ou inaptitude d’exercer ses fonctions ». L’article 4.2 porte qu’un juge doit prendre sa retraite à l’âge de 75 ans. Enfin, l’article 3.1 déclare qu’un juge jouit de la même immunité et des mêmes privilèges que les juges de la Cour du Banc de la Reine du Nouveau-Brunswick, pour tout acte fait ou omis dans l’exécution de ses devoirs.
Le 1er janvier 1988 entre en vigueur la Loi modifiant la Loi sur la Cour provinciale, L.N.-B. 1987, ch. 45, qui a notamment pour objet la création des fonctions de juge surnuméraire et l’élimination de celles de juge adjoint. Un juge de la Cour provinciale peut alors choisir de siéger comme juge surnuméraire dans les cas suivants : (i) il a atteint l’âge de 65 ans et a accumulé 15 ans de service; ou (ii) il a atteint l’âge de 60 ans et a accumulé 25 ans de service; ou, enfin, (iii) il a atteint l’âge de 70 ans et a accumulé 10 ans de service. Comme ces conditions d’admissibilité au poste de juge surnuméraire correspondent exactement aux conditions d’admissibilité au paiement d’une pension de retraite équivalant à 60 p. 100 du plein traitement, elles offrent un choix supplémentaire aux juges de la Cour provinciale qui remplissent ces conditions. Ils peuvent alors soit prendre leur retraite et toucher leur pension, soit continuer à siéger comme juge à temps plein, soit siéger comme juge surnuméraire. Le paragraphe 4.1(5) de la Loi sur la Cour provinciale dit qu’un juge surnuméraire doit demeurer disponible afin de remplir les tâches qui lui sont assignées « à l’occasion » par le juge en chef. Il est toutefois entendu par tous qu’un juge surnuméraire de la Cour provinciale, s’il bénéficie d’un salaire et d’avantages sociaux équivalents à ceux d’un juge à temps plein, n’est en pratique appelé à remplir qu’environ 40 p. 100 de la charge de travail normale à temps plein.
Le 1er avril 1995 entrent en vigueur les art. 1 à 8 de la Loi modifiant la Loi sur la Cour provinciale, L.N.-B. 1995, ch. 6 (« Loi 7 »). L’article 2 prévoit l’abolition pure et simple du système de juges surnuméraires et l’art. 3 son remplacement par un tableau de juges à la retraite, siégeant sur demande du juge en chef ou du juge en chef adjoint et rémunérés sur une base journalière. De plus, les juges surnuméraires alors en poste doivent choisir soit de prendre leur retraite soit de recommencer à siéger à temps complet (par. 9(1)). Leur décision doit être communiquée au gouvernement avant le 1er avril 1995. La législation ne contient pas de clause dite « de droits acquis », qui permettrait aux juges surnuméraires alors en poste ainsi qu’aux autres juges de la Cour provinciale nommés avant l’entrée en vigueur de la Loi 7 de conserver les privilèges qui leur avaient été conférés par la loi. Selon l’appelante, la décision du gouvernement d’abolir le poste de juge surnuméraire était motivée par des raisons d’efficacité et de flexibilité, ainsi que par des raisons économiques et financières. Son argumentation était que [traduction] « l’abrogation des dispositions de la Loi 7 relatives aux juges surnuméraires était une initiative législative prise dans le contexte de mesures générales de réduction des dépenses publiques et une tentative raisonnable d’améliorer l’utilisation des ressources et l’efficacité financière de l’administration de la Cour provinciale ».
Le juge Douglas E. Rice, intimé, accède à la magistrature provinciale le 16 août 1971. Le 2 juillet 1992, ayant atteint l’âge de 65 ans et exercé les fonctions de juge durant plus de 15 ans, il est en droit de prendre sa retraite et de recevoir sa pension. Au lieu de cela, il décide d’exercer son droit de siéger comme juge surnuméraire, ce qu’il fait à partir du 30 avril 1993. Le 2 avril 1995, après l’adoption de la Loi 7, il doit, contre son gré, recommencer à siéger à temps plein. Il prend finalement sa retraite le 15 octobre 1997 et demande à être inscrit au nouveau tableau de juges rémunérés sur une base journalière à partir du 4 décembre suivant. Dans sa plaidoirie écrite, le juge Rice mentionne qu’il a organisé ses affaires financières et personnelles en fonction des conditions liées à ses fonctions de juge surnuméraire.
Le juge Ian P. Mackin, intimé, accède à la magistrature provinciale le 17 octobre 1962. Le 17 octobre 1987, ayant atteint l’âge de 60 ans et plus de 25 ans de service, il acquiert le droit de toucher sa pension. Néanmoins, le 15 août 1988, il décide, comme le juge Rice, de siéger comme juge surnuméraire. Il appert que ce réaménagement de ses fonctions judiciaires lui a permis de planifier son emploi du temps de façon à passer plusieurs hivers en Australie. N’ayant pas communiqué ses intentions après l’adoption de la Loi 7, le juge Mackin était réputé, conformément au par. 9(1) de cette loi, avoir repris ses fonctions de juge à temps plein. Il occupait toujours ces fonctions à la date de l’audience devant notre Cour.
Dans le sillage de l’entrée en vigueur de la Loi 7, les deux intimés engagent des procédures séparées devant les tribunaux du Nouveau-Brunswick. Le juge Mackin communique officiellement au gouvernement son intention d’entamer des procédures judiciaires le 25 avril 1995, tandis que le juge Rice produit sa plaidoirie écrite le 24 juin 1997. Les intimés mettent notamment en cause la constitutionnalité de la législation abolissant le poste de juge surnuméraire, plaidant qu’elle porte atteinte aux composantes d’inamovibilité et de sécurité financière propres à l’indépendance judiciaire. Ils demandent aussi des dommages-intérêts et le paiement de dépens entre avocat et client. Devant notre Cour, les deux dossiers sont joints et plaidés simultanément.
III. Les décisions antérieures
A. Cour du Banc de la Reine du Nouveau-Brunswick
(1) Mackin c. Nouveau-Brunswick (Ministre des Finances) (1998), 202 R.N.-B. (2e) 324
Le juge Deschênes rappelle d’abord les trois conditions essentielles (la sécurité financière, l’inamovibilité et l’indépendance administrative) ainsi que les deux dimensions (individuelle et institutionnelle) de l’indépendence de la magistrature, telles qu’exposées par notre Cour, notamment dans Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673, et le Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑Prince-Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3 (« Renvoi : Juges de la Cour provinciale »). Il mentionne ensuite que les juges nommés tant avant qu’après la création du poste de juge surnuméraire avaient certainement fondé certaines attentes sur son existence. Aussi pouvaient-ils planifier leur avenir professionnel et financier en conséquence, et les faits démontrent que certains l’ont fait. Il conclut donc qu’au même titre que leur régime de pension, l’existence du poste de juge surnuméraire constituait un important avantage financier pour les juges de la Cour provinciale.
D’autre part, il est d’avis que le statut de juge surnuméraire comportait aussi des éléments liés à l’inamovibilité, notamment en ce qu’un juge surnuméraire continuait de bénéficier des mêmes avantages financiers qu’un juge à temps plein et qu’il était soumis à la retraite obligatoire à l’âge de 75 ans. Le juge Deschênes, se fondant sur le critère élaboré dans Valente, p. 698, selon lequel l’inamovibilité requiert « que la charge soit à l’abri de toute intervention discrétionnaire ou arbitraire de la part de l’exécutif ou de l’autorité responsable des nominations », considère cependant que l’abolition par la législature du statut de surnuméraire n’équivalait pas à proprement parler à une révocation des juges surnuméraires alors en fonction. Par conséquent, la dimension individuelle de la condition d’inamovibilité n’avait pas été atteinte. Cependant, il ajoute que, tant pour l’inamovibilité que pour la sécurité financière, la question se situe au niveau institutionnel plutôt qu’individuel. Aussi n’est-ce pas tant le contenu de la législation contestée que le processus de son adoption qui est constitutionnellement douteux.
Ayant conclu que le poste de juge surnuméraire constituait un avantage financier pour les juges de la Cour provinciale, le juge Deschênes est d’avis que la législature du Nouveau-Brunswick devait soumettre sa décision d’abolir ce poste à une commission indépendante, efficace et objective conformément à ce que prescrit le Renvoi : Juges de la Cour provinciale. En effet, cette décision était de nature politique, et ce à deux égards. D’abord elle visait des objectifs classiques de politique générale d’intérêt public : la réduction des dépenses et une meilleure efficacité de l’administration de la justice. Ensuite, elle évoquait le spectre de l’ingérence du pouvoir législatif dans l’indépendance de la magistrature par le biais de la manipulation financière. De ce fait, le passage par une commission devenait nécessaire afin d’éviter que le judiciaire ne se laisse — ou ne paraisse se laisser — entraîner sur la scène politique et ne mette du même coup son indépendance en péril. En effet, s’il en était autrement, une personne raisonnable informée de toutes les circonstances conclurait à un degré insuffisant d’indépendance.
Par ailleurs, le juge Deschênes est d’avis que cette atteinte aux garanties constitutionnelles d’indépendance ne peut être justifiée en vertu de l’article premier de la Charte . Puisque l’atteinte consiste à ne pas avoir eu recours à une commission indépendante, efficace et objective, c’est cette omission qui doit être raisonnablement justifiée. Le gouvernement s’est contenté d’invoquer en défense le caractère raisonnablement justifié de la législation. Que la loi soit justifiée ou non, le juge Deschênes considère que la modification a été faite de manière arbitraire, sans véritable consultation des juges affectés. Enfin, il mentionne que l’absence d’une clause de droits acquis était injuste pour l’ensemble des juges de la Cour provinciale et encore plus injuste pour les juges surnuméraires.
Par conséquent, le juge Deschênes déclare inconstitutionnel l’art. 2 de la Loi modifiant la Loi sur la Cour provinciale, ordonne que la question de l’abolition du poste de juge surnuméraire soit immédiatement soumise à la commission de la rémunération existante, et suspend la déclaration d’inconstitutionnalité jusqu’au dépôt de son rapport sur la question.
Par ailleurs, le juge Deschênes refuse d’accorder des dommages-intérêts au juge Mackin pour l’atteinte portée à l’indépendance judiciaire par la législature provinciale. D’abord, il souligne que le par. 24(1) de la Charte est inapplicable, parce que le juge Mackin n’a pas été victime d’une violation ou d’une négation de ses droits ou libertés garantis par la Charte . Ensuite, la règle générale de droit public énoncée dans Guimond c. Québec (Procureur général), [1996] 3 R.C.S. 347, dit qu’il n’y a pas lieu d’accorder des dommages-intérêts en raison de l’adoption d’une loi subséquemment déclarée inconstitutionnelle, sauf en cas de mauvaise foi ou autre conduite fautive de la part des institutions gouvernementales.
Enfin, sur la question des dépens, le juge Deschênes mentionne que, malgré l’utilisation de moyens contestés, le juge Mackin poursuivait la cause légitime de la protection de l’indépendance judiciaire et que raison lui a partiellement été donnée à cet égard. Il ordonne donc que ses dépens lui soient remboursés sur la base des frais entre parties.
(2) Rice c. Nouveau-Brunswick, [1998] A.N.-B. no 226 (QL)
Le juge Deschênes applique le même raisonnement à la situation du juge Rice. Il rejette aussi son argument selon lequel la législation abolissant le poste de surnuméraire aurait été adoptée pour des motifs détournés ou fautifs.
B. Cour d’appel du Nouveau-Brunswick
(1) Rice c. Nouveau-Brunswick (1999), 235 R.N.-B. (2e) 1
(a) Le juge Ryan
Le juge Ryan voit dans les agissements du gouvernement provincial une atteinte à la notion d’indépendance judiciaire. Il commence par déclarer que le poste de juge surnuméraire constitue une véritable charge judiciaire distincte par opposition à un simple « statut » ou « poste ». Il exprime ensuite l’opinion que l’élimination du poste de juge surnuméraire a atteint à la fois la condition de sécurité financière et celle d’inamovibilité.
Selon le juge Ryan, la sécurité financière a été atteinte tant dans sa dimension individuelle qu’institutionnelle. Dans le cas des juges surnuméraires en poste, la sécurité financière a été touchée dans sa dimension individuelle, alors que dans le cas des autres juges de la Cour provinciale, elle a été touchée dans sa dimension institutionnelle. Il conclut aussi qu’il y a eu en fait interférence politique par le biais de la manipulation financière. En revanche, il affirme que la garantie d’inamovibilité n’a été altérée que dans sa dimension individuelle, c’est-à-dire que, dans le cas des juges surnuméraires alors en fonction, l’abolition de leur poste équivalait à une révocation arbitraire et avant terme.
Comme il y a eu atteinte à la sécurité financière, le juge Ryan s’accorde avec le juge de première instance pour dire que l’affaire aurait à tout le moins dû être soumise à une commission indépendante, efficace et objective. Cependant, vu ses conclusions supplémentaires quant à l’atteinte à la condition d’inamovibilité, il estime qu’un renvoi à la commission existante ne suffit pas et que la Loi doit être déclarée invalide. De toute façon, ajoute-t-il, la compétence de cette commission se limite à l’examen des salaires, pensions, vacances et congés de maladie (par. 22.03(1) de la Loi sur la Cour provinciale) et ne s’étend pas à la question de l’élimination du poste de juge surnuméraire.
Par ailleurs, le juge Ryan considère que la législation ne saurait être justifiée en vertu de l’article premier. D’abord, il soutient que l’indépendance judiciaire va au-delà des dispositions de la Charte et que l’attaque d’une institution si fondamentale au système constitutionnel canadien est totalement injustifiable. Puis il parle du caractère arbitraire et injuste des mesures gouvernementales. Enfin, il note que l’absence de clause de droits acquis bénéficiant aux juges surnuméraires et aux autres juges de la Cour provinciale réfute tout argument que l’atteinte à l’indépendance judiciaire est minimale.
Quant à l’octroi de dommages-intérêts, le juge Ryan souligne qu’il s’agit en l’espèce d’une situation exceptionnelle, mettant en cause une véritable attaque des pouvoirs législatif et exécutif contre le judiciaire. Le gouvernement de l’époque savait certainement ce qu’il faisait et devait être conscient des effets de sa décision sur l’indépendance de la magistrature. Il conclut qu’il convient de mettre de côté le principe de l’immunité gouvernementale qualifiée mentionné dans Guimond, précité. Par conséquent, ni la négligence ni la mauvaise foi ne devaient nécessairement être démontrées. De plus, il existe un lien causal direct entre l’atteinte aux droits des juges et le préjudice subi. On peut donc accorder des dommages-intérêts en vertu du par. 24(1) de la Charte , ou encore en raison de l’obligation de respect mutuel que se doivent les différentes branches du gouvernement. Subsidiairement, le juge Ryan considère que le manquement du ministre de la Justice de l’époque à la promesse faite aux juges provinciaux de soumettre la législation éliminant le poste de juge surnuméraire au Comité de modification des lois constitue une preuve suffisante de mauvaise foi justifiant l’octroi de dommages-intérêts. Il décide toutefois de renvoyer la question de la détermination du montant approprié au juge de première instance.
Enfin, le juge Ryan ordonne l’adjudication au juge Rice des frais entre avocat et client.
(b) Le juge Drapeau
Le juge Drapeau souscrit à l’opinion du juge Ryan. Il offre néanmoins quelques commentaires de son cru sur la question des dommages-intérêts. Dans un premier temps, il est d’accord avec le juge Ryan pour dire qu’une preuve de mauvaise foi n’était pas requise pour l’octroi de dommages-intérêts en l’espèce. La dimension individuelle de l’indépendance judiciaire a été touchée, et tant le public que les juges surnuméraires personnellement ont fait les frais de la décision du gouvernement provincial d’abolir unilatéralement le poste de juge surnuméraire. Il ajoute que la législation a été adoptée malgré une connaissance manifeste de ses effets sur l’indépendance judiciaire et sur les juges surnuméraires. Il s’accorde donc avec le juge Ryan pour conclure que les règles traditionnelles relatives à l’octroi de dommages-intérêts en matière constitutionnelle devraient être écartées. Des dommages-intérêts devraient être alloués non seulement pour compenser les juges surnuméraires, mais également pour décourager toute autre tentative d’ingérence législative dans l’indépendance judiciaire.
(c) Le juge en chef Daigle, dissident
(c) Le juge en chef Daigle, dissident
Le juge en chef Daigle examine chacune des deux premières conditions de l’indépendance judiciaire, afin de déterminer si elles ont été violées par l’adoption de la Loi 7. Son analyse se porte d’abord sur la question de la sécurité financière. À son avis, elle été compromise en ce que l’abolition du poste de juge surnuméraire était susceptible d’altérer la planification par les juges des conditions de leur retraite. Bien qu’il ne s’agisse pas là à proprement parler d’une réduction de leur salaire net, puisqu’ils conservaient la possibilité de recevoir l’équivalent d’un traitement à temps plein, il demeure que les juges de la Cour provinciale pouvaient légitimement compter sur l’existence d’un tel poste dans leurs planifications d’ordre économique et financier.
Selon le juge en chef Daigle, toutefois, la garantie de sécurité financière a été touchée dans sa dimension institutionnelle uniquement. Suivant les enseignements du Renvoi : Juges de la Cour provinciale, il était du devoir de la législature du Nouveau-Brunswick de soumettre la question de l’élimination du poste de juge surnuméraire à une commission indépendante, efficace et objective. Il souligne cependant qu’aucune preuve en l’espèce ne permet de croire qu’il y a eu tentative d’ingérence économique de la part du législatif aux dépens des juges de la Cour provinciale.
Le juge en chef Daigle est par ailleurs d’avis que les garanties constitutionnelles d’inamovibilité n’ont pas été touchées puisque les juges surnuméraires pouvaient reprendre leurs fonctions à temps plein. L’analyse de la Loi sur la Cour provinciale le conforte dans cette conclusion. Il mentionne d’abord que l’art. 1 de cette loi définissait le terme « juge » comme désignant un juge et un juge surnuméraire. Il ajoute que son art. 6 énonce qu’un juge reste en fonction « tant qu’il en est digne et ne peut en être démis que pour inconduite, négligence de ses devoirs ou inaptitude d’exercer ses fonctions ». Il fait par ailleurs remarquer qu’un juge n’avait pas à prendre sa retraite pour devenir surnuméraire. Le juge surnuméraire continuait à exercer ses fonctions de juge de la Cour provinciale jusqu’à ce qu’il prenne sa retraite. Somme toute, le juge en chef Daigle constate qu’il n’existait pas de charge judiciaire distincte s’attachant au poste de juge surnuméraire. Par conséquent l’abolition de ce poste n’était d’aucune conséquence sur l’inamovibilité des juges de la Cour provinciale.
Il est par ailleurs d’avis que l’atteinte aux garanties institutionnelles de la sécurité financière ne saurait être justifiée en vertu de l’article premier de la Charte , puisque le gouvernement n’a pas présenté d’argument sur la légitimité de sa décision de passer outre son obligation de soumettre la question à une commission indépendante, efficace et objective.
Quant à l’octroi de dommages-intérêts, le juge en chef Daigle procède à une application des règles générales de la responsabilité délictuelle des institutions gouvernementales pour l’adoption d’une loi subséquemment déclarée inconstitutionnelle. Il estime que des dommages-intérêts ne seront accordés qu’en de très rares cas, notamment lorsqu’une loi aura été adoptée de mauvaise foi ou pour des raisons indues. Une simple allégation d’inconstitutionnalité ne saurait par contre justifier l’attribution de dommages-intérêts. Or, en l’espèce, non seulement le refus du ministre de la Justice d’honorer sa promesse de soumettre les modifications législatives au Comité de modification des lois n’a-t-il pas été allégué dans les procédures, mais il ne permet pas, au surplus, de conclure à la présence de mauvaise foi.
Le juge en chef Daigle ajoute que toute réparation en vertu du par. 24(1) de la Charte constitue un droit personnel qui ne peut être exercé que par une personne dont les droits fondamentaux ont été violés. Or, dans la présente situation, seule la dimension institutionnelle de l’indépendance judiciaire est en cause. En outre, l’indépendance judiciaire existe pour le bénéfice des justiciables et non pour celui des juges. Enfin, il est d’avis de toute façon qu’une demande de dommages-intérêts ne pourrait réussir parce que la province a adopté la législation de bonne foi et en conformité avec les paramètres constitutionnels de l’époque. En effet, au moment de l’entrée en vigueur de la Loi 7, la décision dans le Renvoi : Juges de la Cour provinciale n’avait pas encore été rendue.
À cause de l’atteinte à la dimension institutionnelle de la sécurité financière, le juge en chef Daigle déclare la Loi 7 inconstitutionnelle. Il ordonne cependant une suspension de cette déclaration pour une période de six mois afin de permettre à la province de prendre des mesures correctives. Il s’abstient de renvoyer la question à la commission de la rémunération existante parce que la province pourrait corriger la situation par d’autres moyens.
Enfin, il est d’accord avec le juge de première instance que l’adjudication des dépens entre avocat et client n’est tout simplement pas appropriée en l’espèce. Quant aux procédures en appel, comme chaque partie devrait selon lui avoir partiellement gain de cause, il aurait ordonné qu’elles supportent leurs dépens respectifs.
(2) Mackin c. Nouveau-Brunswick (Ministre de la Justice) (1999), 40 C.P.C. (4th) 107
(2) Mackin c. Nouveau-Brunswick (Ministre de la Justice) (1999), 40 C.P.C. (4th) 107
Les trois juges de la Cour d’appel adoptent leur raisonnement dans l’affaire Rice afin de résoudre l’affaire Mackin.
IV. Les dispositions législatives
Loi sur la Cour provinciale, L.R.N.-B. 1973, ch. P-21 (au 30 mars 1995)
Notes de bas de page
- [1] *Le 17 juin 2002, la période de suspension a été prorogée jusqu’au 14 février 2003. Le 24 janvier 2003, la période de suspension a été prorogée de nouveau jusqu’au 14 août 2003.
Arrêts cités
- Valente v. The Queen 17583-1985-12-19 ¶ 8, ¶ 9
- Ref re Remuneration of Judges of the Prov. Court of P.E.I.; Ref re Independence and Impartiality of Judges of the Prov. Court of P.E.I. 24508, 24778-1997-09-18 ¶ 8, ¶ 10, ¶ 24, ¶ 28
- Guimond v. Quebec (Attorney General) 24625-1996-10-03 ¶ 13, ¶ 20
Lois et règlements cités
-
Citations non résolues
- paragraphe 8(1) de la Loi prescrit ¶ 2
- article 6 de la Loi sur la Cour provinciale énonce qu’ ¶ 2
- paragraphe 4.1(5) de la Loi sur la Cour provinciale dit ¶ 3
- art. 1 ¶ 4
- 8 de la Loi modifiant la Loi sur la Cour provinciale ¶ 4
- 9(1) ¶ 4, ¶ 6
- art. 2 de la Loi modifiant la Loi sur la Cour provinciale ¶ 12
- par. 22.03(1) de la Loi sur la Cour provinciale ¶ 18