Hyperdroitbase de données juridique hypertexte Monsanto Canada Inc. v. Ontario (Superintendent of Financial Services) 2004 SCC 54

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Monsanto Canada Inc. v. Ontario (Superintendent of Financial Services)

2004 SCC 54 [2004] 3 RCS 152 Tribunal SCC Date de la décision 2004-07-29 Numéro de dossier 29586 Français

PartiesMonsanto Canada Inc. Appelante·Surintendant des services financiers Intimé·Association canadienne des administrateurs de régimes de retraite Appelante·Procureur général du Canada, Compagnie Trust National Intervenants·Nicole Lacroix, R. M. Smallhorn, D. G. Halsall Intervenants·S. J. Galbraith, S. W. (Bud) Wesley, Congrès du travail du Canada et Fédération du travail de l’Ontario Intervenants

Juges McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.

Prononcé par La juge Deschamps

En appel de Ontario

Sujets Administrative law Pensions

Table des matières

La juge Deschamps

La juge Deschamps — Le droit des pensions de retraite est un domaine qui a pris de l’importance avec l’augmentation du nombre de retraités qui comptent sur leur pension pour profiter de l’âge d’or. La complexité des calculs actuariels qui permettent de déterminer le financement des prestations de retraite n’a d’égal que celle des règles juridiques régissant les droits à pension ainsi que les obligations des employés et des employeurs à l’égard des régimes de retraite. Ces règles relèvent à la fois du droit des contrats, du droit des fiducies et de lois particulières. Le présent pourvoi est l’occasion de clarifier un aspect relativement restreint du droit des pensions de retraite qui a fait l’objet de nombreux débats : la liquidation partielle d’un régime de retraite à prestations déterminées en Ontario emporte‑t‑elle obligation de répartir l’excédent actuariel à la date de cette liquidation?
Plus particulièrement, en application du par. 70(6) de la Loi sur les régimes de retraite de l’Ontario, L.R.O. 1990, ch. P.8 (« Loi »), l’excédent actuariel d’un régime de retraite à prestations déterminées doit-il être réparti au moment de la liquidation partielle en proportion de la partie liquidée du régime? La surintendante des services financiers a répondu affirmativement à cette question. Elle a refusé d’approuver le rapport de liquidation partielle de l’appelante, Monsanto Canada Inc. (« Monsanto »), parce que celle‑ci n’y avait pas prévu la répartition de l’excédent correspondant à la partie du régime de retraite visée par la liquidation. Le Tribunal des services financiers (« Tribunal »), à la majorité, a rejeté l’avis de la surintendante et a ordonné qu’elle approuve le rapport : (2000), 3 B.L.R. (3d) 99. La majorité a jugé que le par. 70(6) prévoit tout au plus un droit à une part de l’excédent au moment de la liquidation totale du régime, le cas échéant. En appel, la Cour divisionnaire de l’Ontario a annulé la décision du Tribunal ((2001), 198 D.L.R. (4th) 109) et la Cour d’appel a souscrit à ce jugement ((2002), 62 O.R. (3d) 305). Monsanto et l’Association canadienne des administrateurs de régimes de retraite se pourvoient maintenant devant notre Cour. Je suis d’avis de rejeter le pourvoi pour les motifs exposés ci‑après.
Les faits à l’origine de la question de droit soulevée en l’espèce se résument brièvement. Au départ, Monsanto maintenait trois régimes de retraite distincts relatifs à des opérations diverses. Le 1er janvier 1996, ces régimes furent fusionnés pour former le Régime de retraite des employés de Monsanto Canada Inc. (« Régime »). Par suite d’une restructuration de Monsanto, qui entraîna une réduction du personnel et la fermeture d’un établissement, 146 participants actifs au Régime (« participants touchés ») furent avisés que leur emploi chez Monsanto se terminerait entre le 31 décembre 1996 et le 31 décembre 1998. Le rapport de Monsanto à la surintendante prévoyait que la liquidation partielle prendrait effet le 31 mai 1997. Les renseignements fournis à l’autorité de réglementation par les actuaires du Régime faisaient voir, à cette date, un excédent actuariel de quelque 19,1 millions de dollars, représentant l’excédent de la valeur estimative de l’actif par rapport à la valeur estimative du passif. D’après la preuve, la part de l’excédent correspondant à la partie du Régime en voie de liquidation est d’environ 3,1 millions de dollars.
Le refus de la surintendante d’approuver le rapport de Monsanto s’appuyait notamment sur le fait qu’il contrevenait au par. 70(6) de la Loi parce qu’il ne prévoyait pas la distribution de l’excédent lors de la liquidation partielle. Seul ce motif est contesté devant notre Cour, les autres ne faisant pas l’objet du présent pourvoi. Il faut également noter que cette question doit être réglée avant celle du droit à l’excédent, laquelle n’est pas visée par la présente décision et devra être tranchée ultérieurement.
La seule question en litige dans le présent pourvoi est de déterminer si le Tribunal a bien interprété le par. 70(6) de la Loi en concluant qu’il n’exige pas la distribution de l’excédent actuariel lors d’une liquidation partielle d’un régime. L’analyse doit se faire en deux étapes. Il faut d’abord déterminer la norme de contrôle applicable à la décision du Tribunal. Il faut ensuite évaluer l’interprétation que le Tribunal a donnée du par. 70(6) en fonction de cette norme de contrôle. Les dispositions législatives pertinentes figurent en annexe des présents motifs.
Les juridictions inférieures ont conclu que la norme de contrôle applicable à la décision du Tribunal était celle de la décision raisonnable. Les appelantes et l’intimé souscrivent à cette décision. La norme de contrôle est toutefois une question de droit et l’accord des parties ne peut être concluant sur ce point. Afin de déterminer le degré de retenue dont la Cour doit faire preuve à l’égard de la décision, il faut évaluer les facteurs de la méthode pragmatique et fonctionnelle.
Le législateur n’a pas édicté de clause privative destinée à soustraire les décisions du Tribunal à l’examen en appel. Au contraire, un droit d’appel devant la Cour divisionnaire est prévu au par. 91(1) de la Loi. Bien que ce facteur ne soit pas déterminant, il met en évidence l’intention du législateur d’imposer une moins grande retenue à l’égard des décisions du Tribunal lors d’un contrôle judiciaire (Barrie Public Utilities c. Assoc. canadienne de télévision par câble, [2003] 1 R.C.S. 476, 2003 CSC 28, par. 11; Canada (Sous‑ministre du Revenu national) c. Mattel Canada Inc., [2001] 2 R.C.S. 100, 2001 CSC 36, par. 27).
En l’espèce, la question en litige est une pure question de droit, liée à l’interprétation d’une disposition législative qui n’a pas de sens technique ou spécialisé. Les tribunaux judiciaires sont bien qualifiés pour procéder à l’interprétation des lois. En l’espèce, il s’agit de définir les droits conférés par la loi en déterminant l’intention du législateur d’après le libellé du par. 70(6), son objet et son contexte. En général, les questions de droit de cette nature commandent une norme de contrôle plus stricte, car elles relèvent clairement de l’expertise des tribunaux judiciaires, sauf s’il s’agit d’une question qui « constitue un aspect central » de l’expertise du Tribunal (Voice Construction Ltd. c. Construction & General Workers’ Union, Local 92, [2004] 1 R.C.S. 609, 2004 CSC 23, par. 29; voir aussi Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982, par. 34).
L’expertise du Tribunal par rapport à celle des tribunaux judiciaires doit être évaluée en fonction de la disposition particulière qui est invoquée et interprétée ainsi que de la nature de son expertise (Barrie, précité, par. 12-13; Pushpanathan, précité, par. 28). Autrement dit, l’expertise relative doit être appréciée en tenant compte du contexte et par rapport à la question précise examinée (Barreau du Nouveau‑Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247, 2003 CSC 20, par. 30).
D’une part, il faut examiner l’expertise des tribunaux judiciaires relativement à l’objet du litige, en l’occurrence, l’interprétation du par. 70(6). Il suffit de lire cette disposition pour constater qu’elle établit la règle de la parité entre une liquidation partielle et une liquidation totale. Sauf, peut‑être, pour la démonstration des conséquences pratiques des différentes interprétations proposées, l’analyse n’est ni purement factuelle ni hautement technique. En l’espèce, comme en général, l’interprétation d’une loi est « une question purement de droit, qui relève donc, [. . .] “en dernière analyse de la compétence des cours de justice” » (Barrie, précité, par. 16; voir aussi Ross c. Conseil scolaire du district no 15 du Nouveau‑Brunswick, [1996] 1 R.C.S. 825, par. 28).
D’autre part, le Tribunal ne possède aucune expertise particulière dans ce domaine. Cet organisme, qui a été créé par la Loi de 1997 sur la Commission des services financiers de l’Ontario, L.O. 1997, ch. 28 (« LCSFO »), art. 20, afin de remplacer un office spécialisé, soit la Commission des régimes de retraite, détient une compétence générale. Il est chargé de statuer sur les questions touchant divers « secteur[s] réglementé[s] » (LCSFO, art. 1), dont les coopératives, les caisses populaires, les assurances, les courtiers en hypothèques, les sociétés de prêt et de fiducie et les régimes de retraite (LCSFO, art. 1). De plus, l’expertise du Tribunal est surtout de nature juridictionnelle. Contrairement à l’ancienne Commission des régimes de retraite et à la Commission des services financiers de l’Ontario, le Tribunal n’a pas pour fonction d’élaborer des politiques en matière de régimes de retraite (voir LCSFO, art. 22). Comme l’ont précisé les arrêts Mattel Canada, précité, et National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324, la participation à l’élaboration de politiques est une considération importante dans l’évaluation de l’expertise du tribunal. Enfin, la loi prévoit que, pour la nomination des membres du Tribunal et pour leur affectation à une formation, il faut, dans la mesure du possible, tenir compte de l’expérience et de la compétence dans les secteurs réglementés (LCSFO, par. 6(4) et 7(2)). Il n’est toutefois pas requis que les membres aient une expertise particulière dans le domaine des pensions. En raison du fait que le Tribunal ne comprend que 6 à 12 membres, il est encore moins probable qu’une formation donnée possède une expertise à l’égard de la question à trancher (LCSFO, par. 6(3)).
En somme, peu d’éléments laissent croire que le législateur avait l’intention de créer un organisme doté d’une expertise particulière relativement à l’interprétation de la Loi. Le Tribunal ne possède pas une plus grande expertise que les tribunaux judiciaires pour interpréter le par. 70(6). Ce facteur tend donc lui aussi à indiquer qu’un degré de retenue moins élevé est requis à l’égard des décisions du Tribunal portant sur l’interprétation des lois.
L’objet de la Loi fut bien énoncé dans l’arrêt GenCorp Canada Inc. c. Ontario (Superintendent, Pensions) (1998), 158 D.L.R. (4th) 497 (C.A. Ont.), p. 503 :
[traduction] [L]a Loi sur les régimes de retraite est manifestement une loi d’intérêt général instaurant un cadre législatif et réglementaire soigneusement conçu qui prescrit des normes minimales applicables à tous les régimes de retraite en Ontario. Elle vise à favoriser et à protéger les intérêts des participants et anciens participants aux régimes de retraite et « démontre une grande sollicitude envers les employés touchés par une fermeture d’entreprise » . . .
D’une part, la protection des droits des groupes vulnérables est une fonction centrale et ancienne des tribunaux judiciaires. L’objectif de protection de la Loi est particulièrement évident au par. 70(6), qui garantit le même traitement et les mêmes bénéfices que la liquidation soit partielle ou totale. D’autre part, la législation sur les normes des régimes de retraite crée un régime administratif complexe qui vise à établir un équilibre délicat entre les intérêts des employeurs et ceux des employés, tout en servant l’intérêt du public dans l’existence d’un système de régimes de retraite complémentaires vigoureux. Étant plus près du litige et du secteur d’activités, l’organisme de réglementation jouit, dans cette tâche, d’un certain avantage. C’est en partie pour cette raison que la Cour d’appel de l’Ontario, dans l’arrêt GenCorp, a conclu que les décisions de la Commission des régimes de retraite devaient être révisées en fonction de la norme de la décision raisonnable.
Cependant, en l’espèce, le Tribunal remplit une fonction et un rôle différents à l’égard de l’objet de la disposition législative en cause. L’objet du par. 70(6) n’est pas de nature « polycentrique ». Autrement dit, le par. 70(6) ne confère pas au Tribunal de vastes pouvoirs discrétionnaires et il n’exige pas de ce dernier qu’il choisisse parmi diverses réparations mettant en jeu des questions de politique ou nécessitant la pondération d’intérêts multiples de groupes opposés (voir Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, par. 56; Pushpanathan, précité, par. 36; Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, 2003 CSC 19, par. 30-31). De plus, les questions soulevées par le par. 70(6) sont de nature juridique. Ni leur ampleur, ni leur caractère spécialisé, ni leur nature économique, technique ou scientifique ne les distinguent de façon importante des questions que les tribunaux judiciaires tranchent habituellement (Dr Q, précité, par. 31; Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748, par. 48-49). Ce facteur semble donc indiquer lui aussi qu’une moins grande retenue s’impose à l’égard de l’interprétation donnée par le Tribunal.
Puisque les quatre facteurs militent en faveur d’un degré de retenue moins élevé, la norme de contrôle applicable en l’espèce est celle de la décision correcte. Aucun motif convaincant ne justifie notre Cour de faire preuve de retenue à l’égard de la décision du Tribunal sur la question de droit dont elle est saisie (voir aussi Barrie, précité, par. 18, citant Pushpanathan, précité, par. 37).
J’examine maintenant le fond du pourvoi, soit la question de l’interprétation du par. 70(6). La disposition est ainsi libellée :
70. . . .
(6) À la liquidation partielle d’un régime de retraite, les participants, les anciens participants et les autres personnes qui ont droit à des prestations en vertu du régime de retraite ont des droits et prestations qui ne sont pas inférieurs aux droits et prestations qu’ils auraient à la liquidation totale du régime de retraite à la date de prise d’effet de la liquidation partielle.
Les appelantes soutiennent que la disposition a pour effet de reconnaître aux participants touchés, à compter de la date de la liquidation partielle, un droit acquis de recevoir une part de l’excédent lorsque le Régime sera liquidé en totalité, le cas échéant, si le Régime leur accorde un tel droit. À l’inverse, l’intimé prétend qu’en application du par. 70(6) la répartition de l’excédent doit être faite à la date de la prise d’effet de la liquidation partielle. Le principal point en litige réside donc dans la portée du dernier membre de phrase de la disposition : « à la date de prise d’effet de la liquidation partielle ».
La méthode d’interprétation des lois établie a récemment été réitérée par le juge Iacobucci dans l’arrêt Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, [2002] 2 R.C.S. 559, 2002 CSC 42, par. 26, citant E. A. Driedger, Construction of Statutes (2e éd. 1983), p. 87 :
[traduction] Aujourd’hui, il n’y a qu’un seul principe ou solution : il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur.

J’examinerai chacun de ces facteurs en débutant par le contexte historique.

Les régimes de retraite existent depuis longtemps au Canada, leur origine datant de la fin du 19e siècle. Le développement des régimes de retraite ne prend cependant son essor qu’après la deuxième Guerre mondiale, avec la croissance économique et la prospérité de l’époque (voir le Report of the Royal Commission on the Status of Pensions in Ontario (1980), vol. I, p. 35; R. L. Deaton, The Political Economy of Pensions : Power, Politics and Social Change in Canada, Britain and the United States (1989), p. 79). Au départ, les pensions étaient généralement considérées comme une récompense gratuite pour de longs et loyaux services. Leur attribution dépendait du bon vouloir et de la santé financière de l’employeur (voir Report of the Royal Commission on the Status of Pensions in Ontario, op. cit., p. 2; Mercer Pension Manual (éd. feuilles mobiles), p. 1-9). Par ailleurs, lorsque le droit à la pension a commencé à être revendiqué de plus en plus fréquemment à la table de négociation collective, une nouvelle conception s’est développée, suivant laquelle il s’agit d’un droit dont les employés peuvent légitimement se réclamer (voir E. E. Gillese, « Pension Plans and the Law of Trusts » (1996), 75 R. du B. can. 221, p. 226‑227; Deaton, op. cit., p. 122-123). L’adoption de la législation sur les normes minimales du travail en Ontario, d’abord en 1963, puis en 1987 [traduction] « a considérablement étendu les droits des participants aux régimes. Elle a modifié, une fois de plus, l’équilibre des forces entre les employeurs et les employés dans le domaine des pensions » (Gillese, loc. cit., p. 228).
En revanche, la notion d’excédent actuariel de la caisse de retraite a un passé beaucoup plus récent. De façon générale, ce n’est qu’au début des années 80 que des excédents significatifs ont été signalés. Certaines caisses ont commencé à afficher des excédents actuariels s’élevant à des millions de dollars (voir, p. ex., J. Dewetering, Régimes de retraite professionnels : quelques aspects (1991), p. 21; Deaton, op. cit., p. 134). Seuls les régimes à prestations déterminées, comme celui offert par Monsanto, peuvent accumuler un excédent, parce que, contrairement aux régimes à cotisations déterminées, les prestations, ou le passif du régime, ne varient pas en fonction des fonds provenant des cotisations ni du produit du placement des cotisations. Les participants sont assurés de toucher à leur retraite des prestations établies d’avance, calculées selon une formule définie. Les cotisations sont versées annuellement, selon une évaluation actuarielle de la somme qui doit être investie immédiatement afin que les prestations prévues puissent être payées à l’employé à sa retraite (« coût des services courants »). Ces évaluations, qui sont fondées sur un ensemble limité d’hypothèses établies selon des normes et pratiques actuarielles, sont généralement prudentes. Cet exercice est nécessairement spéculatif. Ainsi, en cas de changements dans la conjoncture du marché ou de modifications imprévisibles de la statistique actuarielle, la valeur actuelle de l’actif de la caisse peut en fait être inférieure ou supérieure à l’évaluation initiale.
Si, pour une année donnée, l’actif de la caisse, selon une évaluation à long terme, est insuffisant pour couvrir le coût des services courants, on dit que le régime a un « passif non capitalisé ». L’employeur est alors tenu de combler le déficit par des cotisations (voir généralement le par. 4(1) du règlement général de la Loi sur les régimes de retraite, R.R.O. 1990, règl. 909). Si le régime est insuffisamment capitalisé à la liquidation, les prestations sont alors réduites, sous réserve de l’application, en Ontario, du Fonds de garantie des prestations de retraite (art. 77 et par. 84(1) de la Loi). Au contraire, si la valeur de l’actif excède l’évaluation initiale, on dit que la caisse a un excédent, soit « [l’]excédent de la valeur de l’actif de la caisse de retraite liée à un régime de retraite par rapport à la valeur du passif relatif au régime de retraite » (art. 1 de la Loi). L’excédent est dit « actuariel », car il n’est pas concrètement réalisé par la liquidation de l’actif et le paiement du passif.
Dans les années 80, la question des excédents est devenue très controversée. Les employeurs réclamaient l’excédent au motif qu’ils assumaient les risques, alors que les employés affirmaient que la caisse, y compris l’excédent, représentait des salaires différés leur appartenant. C’est dans ce contexte que le législateur a réédicté le par. 70(6) en l’incorporant dans la Loi de 1987 sur les régimes de retraite, L.O. 1987, ch. 35, dans une version quasiment identique à celle de 1969 (Règl. de l’Ont. 103/66, art. 11, mod. par Règl. de l’Ont. 91/69, art. 3; voir Assemblée législative de l’Ontario, Hansard — Official Report of Debates, 33e lég., 13 janvier 1986 au 25 juin 1987). C’est aussi à cette époque que les définitions des termes « liquidation partielle » et « excédent » ont été incorporées dans la Loi. En même temps, un moratoire fut décrété en 1986 sur les retraits des excédents des régimes en vigueur (R.R.O. 1980, règl. 746, par. 21(2), mod. par Règl. de l’Ont. 31/87). En 1988, il a été étendu aux régimes en liquidation (Règl. de l’Ont. 708/87, art. 7a (ajouté par Règl. de l’Ont. 100/88)). Le règlement visant le partage de l’excédent a remplacé le moratoire (Règl. de l’Ont. 708/87, art. 7c (ajouté par Règl. de l’Ont. 412/90)). Selon ce règlement, aucun paiement ne peut être fait à même l’excédent d’un régime en liquidation totale ou partielle, sauf, selon le cas, a) s’il doit être fait aux participants, aux anciens participants et à d’autres personnes, autres qu’un employeur, qui ont droit à des paiements, ou au profit de ceux‑ci; b) s’il doit être fait à un employeur, avec l’accord écrit d’un certain nombre de personnes désignées (R.R.O. 1990, règl. 909, par. 8(1)). Ce règlement, destiné à encourager la conclusion d’accords entre les parties et le partage entre les employeurs et les employés, cesse d’avoir effet après le 31 décembre 2004 (règl. 909, par. 8(3)).
Ce contexte historique, quoique non décisif, est révélateur de l’intention du législateur à l’égard de l’effet du par. 70(6). Par ses interventions législatives, il visait à clarifier certains aspects de la relation employeur‑employés en matière de régimes de retraite. Des mesures furent prises pour améliorer de nombreux droits accordés aux employés, mais l’importance de maintenir un juste et délicat équilibre entre les intérêts de l’employeur et ceux de l’employé de manière à favoriser les régimes de retraite complémentaires fut aussi un thème récurrent. Conformément à la méthode d’interprétation des lois reconnue, c’est à la lumière de ce contexte que le sens de la disposition doit être déterminé.
Tel que l’a fait remarquer la Cour d’appel, le par. 70(6) précise le moment, le groupe et les droits qu’il vise. Premièrement, le moment est la liquidation partielle du régime de retraite. Deuxièmement, le groupe spécifié, à savoir « les participants, les anciens participants et les autres personnes qui ont droit à des prestations en vertu du régime de retraite » s’entend généralement des participants touchés par la liquidation partielle (par. 41). Enfin, les droits accordés sont les droits et prestations qui ne sont pas inférieurs à ceux que le groupe aurait s’il y avait liquidation totale du régime de retraite à la date de la liquidation partielle (par. 42). Les parties s’entendent sur ces points.
Là où il y a désaccord, c’est sur le moment de la distribution de l’excédent actuariel, s’il en est, à la suite de la liquidation partielle. D’après la thèse de l’intimé, puisque (i) le par. 70(6) exige que les droits et prestations à la liquidation partielle ne soient pas inférieurs à ceux qu’engendrerait une liquidation totale et que (ii) toutes les parties conviennent qu’il y aurait une distribution de l’excédent à la liquidation totale (jugement de la Cour d’appel, par. 43; voir aussi le par. 79(4)), (iii) le par. 70(6) doit dès lors exiger une distribution de l’excédent à la liquidation partielle. Au contraire, les appelantes soutiennent que le par. 70(6) crée tout au plus le droit de participer dans la distribution de l’excédent lors d’une éventuelle liquidation totale, parce que ce n’est qu’à la liquidation totale que l’excédent devient réel et non actuariel. À mon avis, la première interprétation est plus conforme au sens ordinaire et grammatical de la disposition.
Premièrement, la disposition prévoit que les participants touchés « ont », à la date de prise d’effet de la liquidation partielle, les droits et les prestations « qu’ils auraient » à la liquidation totale. Ce libellé transpose à la date de prise d’effet de la liquidation partielle le moment où les droits et prestations exigibles à la liquidation totale sont réalisés. Il ne laisse pas entendre qu’il faille attendre jusqu’à la date de la liquidation totale pour exercer les droits acquis.
Deuxièmement, la locution « à la date de prise d’effet » (je souligne) suggère une application plus immédiate que d’autres variantes possibles, telles que « à compter de ». Si la disposition précisait « ont des droits et prestations [. . .] à compter de la date de prise d’effet », cela signifierait davantage que des droits sont acquis à ce moment, mais que le paiement ne se fera qu’ultérieurement. Le libellé « ont des droits et prestations [. . .] à la date de prise d’effet » (je souligne) comporte l’idée d’une réalisation immédiate des droits et prestations.
Troisièmement, l’interprétation proposée par les appelantes et adoptée à la majorité par le Tribunal fait en réalité abstraction des derniers mots de la disposition. À mon avis, sans la mention « à la date de prise d’effet de la liquidation partielle », il aurait été possible d’interpréter le par. 70(6) comme conférant seulement un droit acquis à exercer au moment d’une liquidation totale. Or, la présence de cette mention confirme que les droits et prestations sont non seulement déterminés mais aussi réalisés à la date de prise d’effet de la liquidation partielle.
Enfin, le par. 70(6) est une disposition résiduelle, qui crée une présomption plutôt qu’une disposition délimitant des droits substantiels. Logiquement, si la disposition a pour effet d’établir l’égalité entre les groupes touchés par une liquidation partielle et ceux touchés par une liquidation totale et s’il est clair qu’il y aura répartition d’un excédent à la liquidation totale, il doit alors y avoir aussi distribution de l’excédent lors de la liquidation partielle.
En résumé, la disposition prévoit que la détermination des droits et prestations doit être effectuée comme si le Régime était liquidé totalement à la date de prise d’effet de la liquidation partielle. La réalisation des droits et prestations, incluant la distribution de l’excédent d’actif, se produit alors pour la partie du Régime qui est effectivement en liquidation. En conséquence, les participants touchés peuvent recevoir, s’ils y ont droit, leur quote‑part de l’excédent de la caisse à la liquidation partielle, comme si le Régime était liquidé totalement ce jour‑là.
L’économie de la Loi soutient aussi cette conclusion. D’abord, les définitions de « liquidation » et de « liquidation partielle », de l’article premier de la Loi, sont très similaires, exigeant toutes deux une distribution de l’actif :
« liquidation » Cessation d’un régime de retraite et répartition de l’actif de la caisse de retraite.
« liquidation partielle » Cessation d’une partie d’un régime de retraite et répartition de l’actif de la caisse de retraite qui se rapporte à cette partie du régime de retraite.

De plus, l’al. 70(1)c) oblige l’administrateur à inclure dans le rapport de liquidation totale ou partielle qu’il dépose « les méthodes d’attribution et de répartition de l’actif du régime de retraite ». De même, en application du par. 28.1(2) du règl. 909, l’administrateur du régime doit donner à chaque personne qui a droit à une pension une déclaration indiquant notamment « [l]e mode de distribution de l’excédent d’actif », « [l]a formule de répartition de l’excédent entre les bénéficiaires du régime » et « [l]a somme estimative attribuée à la personne. » Ainsi, retarder la répartition irait à l’encontre de ces dispositions, qui ont pour effet d’intégrer la distribution de l’excédent d’actif dans le processus de liquidation, qu’elle soit totale ou partielle.

Ensuite, le régime législatif établit une distinction importante entre les régimes de retraite qui continuent d’exister et ceux qui sont en cours de liquidation. La liquidation partielle est incluse, à toutes fins, dans la deuxième catégorie, même si une partie du régime continue d’exister. Selon le régime législatif, l’évaluation des droits et la procédure de liquidation sont les mêmes, que la liquidation soit partielle ou totale. Cela coïncide avec l’objet et l’effet du par. 70(6). Ainsi, le par. 78(1) établit la règle générale selon laquelle « [a]ucune somme ne peut être prélevée sur une caisse de retraite pour payer un employeur sans le consentement préalable du surintendant. » Des exceptions à cette règle sont prévues aux par. 79(1) et (3), selon que la demande de paiement est présentée à l’égard d’un régime de retraite qui continue d’exister ou d’un régime en liquidation. Comme pour les autres conditions énoncées au règlement (règl. 909, art. 8 à 10 et 25 à 28.1), il est beaucoup plus difficile de justifier le retrait d’un excédent d’un régime qui continue d’exister que d’un régime en liquidation totale ou partielle. L’interprétation du par. 70(6) proposée ici est conforme à la logique de cet aspect du régime législatif et au choix du législateur de traiter les liquidations partielles et les liquidations totales de la même manière. Ainsi, pour l’évaluation de la part de l’actif et du passif qui correspond à la partie du régime en cours de liquidation, il faut présupposer la mise en œuvre d’une liquidation totale fictive. Le reste du régime continue d’exister par la suite.
Enfin, dans ce régime législatif, le par. 70(6) apparaît comme une disposition résiduelle qui crée une présomption, reflétant ainsi l’intention du législateur de veiller à ce que les droits à la liquidation partielle ne soient pas inférieurs à ceux dévolus lors de la liquidation totale, que ces derniers soient issus de la Loi ou du régime de retraite. Dans presque toutes les dispositions qui renvoient à une liquidation, le législateur a déjà précisé qu’il s’agit d’une « liquidation partielle ou totale ». Tels sont les cas des droits réputés acquis (par. 74(1)) et des droits dévolus immédiatement (al. 73(1)b)). Ces droits spéciaux sont conférés aux participants touchés par une liquidation, mais non aux retraités ordinaires ou aux personnes qui quittent leur emploi. Les dispositions concernant les modalités de la liquidation précisent aussi qu’elles s’appliquent tant aux liquidations totales qu’aux liquidations partielles (voir, p. ex., les art. 68 à 70). L’une des rares dispositions de la Loi où les deux types de liquidation ne sont pas expressément inclus concerne les droits de transfert à la liquidation, où l’on retrouve seulement le terme « liquidation » (par. 73(2)). Les appelantes semblent concéder, à bon droit selon moi, que ces droits produiraient aussi leurs effets lors d’une liquidation partielle, même si cela n’est pas explicitement prévu. On peut supposer que cela résulte de l’application du par. 70(6) et que toute application de la règle expressio unius est exclusio alterius (la mention explicite de l’un signifie l’exclusion de l’autre) est écartée pour le par. 73(2).
En dernière analyse, il est utile de commenter l’approche adoptée par les membres majoritaires du Tribunal, qui n’ont pas tenu compte du règlement lors de l’interprétation du par. 70(6). Même s’il est vrai qu’une loi est supérieure à un règlement dans la hiérarchie des normes, il est bien établi que le recours aux règlements est utile dans la détermination de l’intention du législateur à l’égard d’un aspect particulier, surtout lorsque la loi et le règlement sont [traduction] « étroitement liés » (voir R. c. Campbell, [1999] 1 R.C.S. 565, par. 26; Sullivan and Driedger on the Construction of Statutes (4e éd. 2002), p. 282). En l’espèce, la loi et ses règlements forment un tout à l’égard de la question du traitement de l’excédent et le sens général du par. 70(6) peut être dégagé de ce contexte global.
Bref, l’économie de la Loi et de ses règlements mettent en évidence que le sens ordinaire et grammatical du par. 70(6) commande une répartition de l’excédent lors d’une liquidation partielle.
Lors de l’interprétation téléologique du par. 70(6), il est important de ne pas perdre de vue l’objectif de la Loi dans le contexte du régime législatif établi à l’égard de l’excédent et de la liquidation partielle.
La Loi, qui est d’intérêt public, reconnaît l’importance cruciale de la sécurité du revenu à long terme. Cette intervention législative dans l’administration des régimes de retraite à participation volontaire vise à établir des normes minimales et une supervision réglementaire afin de protéger et de garantir les prestations et les droits des participants, des anciens participants et des autres personnes qui ont droit à des prestations en vertu des régimes de retraite complémentaires (voir GenCorp, précité; Firestone Canada Inc. c. Ontario (Pension Commission) (1990), 1 O.R. (3d) 122 (C.A.), p. 127). Comme l’a reconnu notre Cour dans l’arrêt Schmidt c. Air Products Canada Ltd., [1994] 2 R.C.S. 611, p. 646, ceci devient particulièrement important dans un contexte où les pensions sont maintenant généralement accordées moyennant une contrepartie et qu’elles ne sont plus de simples récompenses gratuites. Par ailleurs, en raison de la nature volontaire des régimes de retraite complémentaires, il faut équilibrer soigneusement les interventions dans ce domaine. Cette prudence est nécessaire pour éviter de décourager les employeurs de prendre des décisions avantageuses pour leurs employés en ce qui concerne ces régimes. La Loi tend donc, dans une certaine mesure, à assurer, entre les intérêts des employés et ceux des employeurs, un équilibre favorable aux deux groupes et à l’intérêt du grand public à ce que des normes soient établies en matière de pensions.
Il n’est pas rare que les employeurs s’appuient sur le fait qu’ils supportent le risque et la responsabilité du régime de retraite à prestations déterminées pour prétendre qu’ils devraient disposer du contrôle et de la souplesse nécessaires pour gérer le régime à leur manière. On a aussi prétendu qu’exiger la répartition de l’excédent ferait trop pencher la balance en faveur des employés et qu’il en résulterait que les cotisations seraient versées selon des évaluations actuarielles moins prudentes, et qu’il y aurait moins de régimes à prestations déterminées et moins de régimes de retraite complémentaires dans l’ensemble. En dépit de leur intérêt, ces arguments ne sont pas persuasifs. Premièrement, l’obligation de répartition n’est pas liée à la question du droit à l’excédent, qui doit être décidée séparément selon les dispositions du Régime et de la Loi. Deuxièmement, le régime législatif contrôle le niveau du financement en obligeant les employeurs et les administrateurs à suivre les normes actuarielles reconnues pour l’évaluation de la solvabilité du régime (règl. 909, art. 16). Enfin, la mise en place de régimes de retraite remplit certaines fonctions sur le marché du travail au profit des entreprises. Elles permettent notamment d’attirer la main‑d’œuvre, de réduire le roulement du personnel, d’améliorer le moral, d’augmenter la productivité et le rendement et de promouvoir la loyauté envers l’entreprise (Deaton, op. cit., p. 119). Bref, les employeurs ont bien des raisons d’offrir des régimes de retraite et une interprétation du par. 70(6) qui correspond au libellé de la Loi ne perturbera vraisemblablement pas l’équilibre entre les intérêts des employeurs et des employés.
Quant aux effets entre les employés, il est difficile de voir comment cette interprétation du par. 70(6) entraîne un résultat inéquitable pour les participants qui conservent leur emploi, comme ce fut plaidé devant nous en l’espèce. Exiger que la part proportionnelle de l’excédent actuariel soit répartie à la liquidation partielle ne compromettra vraisemblablement pas l’intégrité de la caisse de retraite. Par définition, la caisse aura encore un excédent après la répartition, sauf que le montant de l’excédent sera diminué proportionnellement à l’importance et au niveau des droits à pension, le cas échéant, du groupe visé par la liquidation et sera sujet aux restrictions législatives relatives aux retraits d’un excédent par l’employeur. En l’espèce, environ 16 millions de dollars d’excédent actuariel seraient restés dans la caisse même si la totalité de l’excédent lié à la liquidation partielle avait été distribuée.
Par contre, si les participants touchés devaient attendre la liquidation totale à une date ultérieure indéterminée pour recevoir leur part de l’excédent, ils se trouveraient dans une moins bonne situation que les employés qui restent. Le sort des employés qui restent est sensiblement différent de celui des participants touchés, car ces derniers viennent de perdre leur emploi, leur niveau de gains ouvrant droit à pension est limité et ils pourront rarement trouver ailleurs un même niveau de prestations. Comme, en principe, les régimes de retraite sont d’une durée indéterminée, les participants touchés lors de la liquidation partielle seront peut-être impossibles à joindre au moment de la liquidation totale. Il est logique que les employés qui conservent leur emploi soient exposés aux risques inhérents au Régime, mais cette logique ne s’applique plus à ceux qui l’ont quitté. Le même raisonnement s’appliquerait également aux futurs participants touchés si une autre liquidation partielle survenait et à tous les participants au moment d’une liquidation totale, de sorte que chaque groupe supporterait les conséquences des forces du marché au moment de sa désaffiliation du Régime. Cela semble constituer la plus juste répartition des risques et être conforme à l’objet de la Loi.
Des raisons d’ordre politique et pratique justifient aussi une interprétation requérant une répartition lors de la liquidation partielle. Un excédent est, en réalité, un cadeau du ciel, auquel ni l’employeur ni les employés ne s’attendent lorsque le régime est mis en place. L’employeur verse à la caisse les cotisations qui sont requises pour réaliser l’objectif de financement à long terme du Régime, selon des évaluations et des hypothèses actuarielles. L’expectative fondamentale des employés qui adhèrent au Régime est de recevoir des prestations de pension périodiques à la retraite. La fluctuation de la valeur de l’actif résulte essentiellement du rendement imprévu du marché ou de l’évolution du régime. Comme je l’ai précisé précédemment, la solution la plus équitable consiste à distribuer les bénéfices d’une conjoncture favorable au moment où les participants touchés perdent leur emploi. De cette manière, ce cadeau du ciel est relié à leur participation réelle au Régime plutôt que de dépendre de l’évolution du régime après le moment où leurs liens avec celui-ci sont rompus.
De plus, il convient de reconnaître la mobilité croissante de la main‑d’œuvre. Lorsqu’un groupe d’employés perdent leur emploi et qu’une partie du Régime est liquidée, leurs comptes devraient généralement être réglés simultanément. Les participants touchés devraient pouvoir connaître leur situation au moment de la cessation de leur emploi afin d’être en mesure d’organiser leurs affaires en conséquence. Ils ne devraient pas être liés indéfiniment à un employeur qui les a mis à pied. D’ailleurs, si les participants touchés avaient un droit à la répartition de l’excédent seulement au moment de la liquidation totale, en présumant qu’ils y ont droit, il se peut qu’ils ne soient plus vivants pour réaliser leur droit, si une liquidation totale survient effectivement un jour. Même s’ils vivent toujours, il se peut qu’il soit difficile de les trouver ou de les joindre. En pratique, c’est au moment de la cessation de leur emploi que leur droit à l’excédent, le cas échéant, est le plus utile, étant donné qu’ils viennent de perdre leur emploi et leur source de revenu régulier.
En outre, l’argument voulant que l’excédent actuariel soit fictif et qu’il ne soit pas possible de s’y fier pour liquider une quelconque partie de l’actif du Régime n’est pas convaincant. Même si l’évaluation d’un excédent actuariel est nécessairement une estimation, il ne s’ensuit pas que sa distribution est mal fondée. Les évaluations actuarielles de la valeur de la pension servent plusieurs fins, telles que la vente ou les divisions d’entreprises, le partage des biens matrimoniaux et les exonérations de cotisations des employeurs. De plus, même si les hypothèses actuarielles en cause peuvent varier, il est possible d’atteindre une certaine uniformité en imposant des méthodes d’évaluation précises dans certains cas. Par exemple, le règlement prescrit qu’une « évaluation à long terme » (définie dans le règl. 909, par. 1(2)) doit être utilisée pour l’évaluation d’un régime qui continue d’exister (voir, p. ex., le règl. 909, par. 13(1) ou l’art. 26). À l’inverse, une « évaluation de solvabilité » ou une « évaluation de liquidation » peut être utilisée en cas de liquidation effective ou fictive. Cela s’explique par les objectifs différents qui sous-tendent la réglementation des régimes qui continuent d’exister par rapport à ceux qui sont en liquidation. Dans le premier cas, la préoccupation majeure est de prévoir des mesures liées à assurer la capitalisation afin d’assurer que les niveaux de cotisations, fixés en fonction de l’estimation des coûts des services courants, soient suffisants pour préserver l’intégrité de la caisse. Dans le deuxième cas, qu’il s’agisse de liquidation totale ou partielle, la préoccupation majeure est de s’assurer que la partie du Régime qui est liquidée est mise à part et que les participants touchés reçoivent ce à quoi ils ont droit, le cas échéant, en tant que bénéficiaires, par la répartition de l’actif lié à la partie du Régime en liquidation.
Enfin, la répartition à la liquidation partielle se concilie harmonieusement avec les principes du droit des fiducies exposés dans l’arrêt Schmidt, précité, à l’égard du droit à un surplus de caisse de retraite et de la période d’exonération de cotisations. Bien que cet arrêt porte sur le droit au surplus en cas de liquidation totale, ce qui n’est pas le cas en l’espèce, les appelantes ont beaucoup insisté sur la distinction faite par le juge Cory entre les surplus réel et actuariel. Ce dernier précise (p. 654-655) :
Les employés ne peuvent revendiquer aucun droit au surplus d’un régime existant puisqu’il n’est pas définitif. Le droit à tout surplus n’est cristallisé que lorsque celui‑ci devient vérifiable à la cessation du régime. Par conséquent, le fait de s’accorder une période d’exonération de cotisations ne représente ni un empiétement sur la fiducie, ni une réduction des prestations acquises.

. . .

À la cessation du régime, le surplus actuariel devient un surplus réel et est dévolu aux employés bénéficiaires. [Je souligne.]
Le paragraphe 70(6) prévoit la répartition de l’excédent seulement à la cessation du régime, qu’elle soit partielle ou totale. La définition de « liquidation partielle », à l’article premier de la Loi, renvoie explicitement à la « cessation » de « cette partie du régime de retraite ». De plus, l’excédent est vérifiable à ce moment selon les méthodes d’évaluation alors en vigueur. Ni le paragraphe 70(6) ni le présent pourvoi n’empêchent l’employeur de se prévaloir de périodes d’exonération de cotisations lorsque le Régime continue d’exister et qu’il le permet. Exiger la répartition lors de la liquidation partielle est dès lors compatible avec la décision de notre Cour dans l’arrêt Schmidt et les principes qui y sont analysés. À la liquidation partielle, la part proportionnelle de l’excédent cesse d’être fictive. Elle devient réelle.
Le paragraphe 70(6) a été adopté pour assurer aux participants touchés par une liquidation partielle un traitement aussi favorable que celui réservé aux groupes visés par une liquidation totale. Le paragraphe 70(6), qui exprime un souci d’équité, fait écho aux autres dispositions de la Loi. Pour ce qui est de la répartition de l’excédent, l’objet de la Loi et le par. 70(6) militent fortement en faveur d’une interprétation selon laquelle cette répartition doit avoir lieu lors de la liquidation partielle et non après.
En raison de ce qui précède, je conclus que le par. 70(6) commande que la répartition de l’excédent actuariel qui se rapporte au groupe touché par la liquidation partielle soit effectuée à la date de la prise d’effet de cette liquidation. En conséquence, je souscris à l’interprétation de la Cour d’appel et conclus que le Tribunal a mal interprété la disposition en première instance.
Ce résultat est aussi conforme avec le contexte historique du droit des pensions. Les interventions du législateur dans le domaine des régimes de retraite visaient à expliquer et à réglementer la relation employeur-employés afin de promouvoir le système des régimes de retraite tout en rééquilibrant les forces en présence. En ce qui a trait aux excédents et à leur répartition lors de la liquidation, le législateur a mis en œuvre des mesures destinées à améliorer la situation des employés lorsqu’un régime ne prévoit pas de répartition (par. 79(4) de la Loi) ou à exiger l’accord des participants pour le retrait d’un excédent par l’employeur (règl. 909, art. 8). Ces mesures ont toutefois été conçues de façon à ne pas imposer un fardeau trop lourd aux employeurs qui exercent leurs droits en vertu du Régime et à ne pas les décourager de maintenir un régime de retraite pour leur personnel. La répartition de l’excédent à la liquidation partielle reflète cet équilibre, parce qu’elle ne réduit ou ne supprime pas les droits des employeurs. À l’inverse, ne pas exiger cette répartition pourrait porter atteinte aux droits que pourraient avoir les employés du groupe touché par la liquidation partielle. Sur cette toile de fond, le libellé, l’esprit et l’objet de la Loi mettent en évidence que le législateur avait l’intention d’exiger la répartition de l’excédent lors de la liquidation partielle du régime de retraite.
Sur le marché moderne du travail, il est évident que les régimes de retraite revêtent une importance cruciale. Les caisses de retraite représentent un élément d’actif important pour les employeurs et un inestimable coussin de sécurité pour une main‑d’œuvre vieillissante. Les régimes législatifs qui établissent des normes minimales et qui assurent la protection des avantages sociaux des employés s’inscrivent dans une politique financière et sociale saine. Faciliter et encourager la mise en place de régimes de retraite favorisent les intérêts des employés, des employeurs et du public. Dans le cadre d’un aménagement législatif visant à concilier les intérêts des employés qui restent et de ceux qui ont perdu leur emploi, le législateur a édicté le par. 70(6), qui prescrit la répartition effective d’une part proportionnelle de l’excédent actuariel lors de la liquidation du régime, qu’elle soit totale ou partielle.
Le pourvoi est rejeté avec dépens.

Arrêts cités

Lois et règlements cités