2747-3174 Québec Inc. v. Quebec (Régie des permis d'alcool)

LE JUGE GONTHIER -- Ce pourvoi donne à notre Cour l'occasion de préciser la portée des exigences qu'impose l'art. 23 de la Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C-12, aux tribunaux administratifs. Le cas particulier de la Régie des permis d'alcool met en évidence la nécessité de concilier les impératifs de commodité administrative et les principes d'impartialité et d'indépendance, avec lesquels il ne saurait trop facilement être transigé.

I - Les faits

La société intimée exploitait à St-Jérôme le Bistro-Bar La Petite Maison Enr., en vertu de deux permis délivrés par la Régie des permis d'alcool. Suite à de nombreuses plaintes et à l'action conjointe de trois corps policiers, le président de la Régie envoie le 1er mai 1992 un avis de convocation à l'intimée. Par ce document qui énonce les divers reproches retenus à l'encontre de l'intimée, la Régie fait état de son intention de tenir une audience avant que ne soit prise une décision quant au retrait ou à la suspension des permis. Pendant sept jours, le procureur de la Régie et celui de l'intimée présentent donc devant deux régisseurs une preuve, à l'aide de nombreux témoins. Par la suite, le 14 octobre 1992, le président de la Régie, s'appuyant sur des faits nouveaux, envoie à l'intimée un avis de convocation supplémentaire. Sept jours d'audience seront encore nécessaires avant que les régisseurs ne décident, le 17 février 1993, de révoquer les deux permis d'alcool de l'intimée pour cause d'atteinte à la tranquillité publique. Les régisseurs justifient notamment cette sanction, fondée sur l'art. 75 et le par. 86(8) de la Loi sur les permis d'alcool, L.R.Q., ch. P-9.1 (la "Loi"), par le bruit excessif causé par l'établissement et le trafic de stupéfiants s'y tenant.

L'intimée conteste cette décision en Cour supérieure par voie d'évocation. Elle en requiert l'annulation, mais demande aussi l'invalidation de l'art. 2 de la Loi, qui établit la Régie, en alléguant que cet organisme ne respecte pas les garanties d'indépendance et d'impartialité imposées par l'art. 23 de la Charte. Le 15 juin 1993, la Cour supérieure accueille la requête et, en déclarant invalide et inopérante la disposition contestée, remet en cause l'existence même de la Régie: [1993] R.J.Q. 1877, 17 Admin. L.R. (2d) 69. La Cour supérieure suspend cependant pour une période de 12 mois l'effet de cette déclaration d'invalidité.

Un appel est formé par le procureur général du Québec et la Régie. Avant que le pourvoi ne puisse être entendu au fond, la Régie des alcools, des courses et des jeux vient remplacer la Régie des permis d'alcool, par l'effet de la Loi sur la Régie des alcools, des courses et des jeux et modifiant diverses dispositions législatives, L.Q. 1993, ch. 39. Entrée en vigueur en partie le 14 juillet 1993, cette loi prévoit que le nouvel organisme acquiert les droits et assume les obligations de la défunte Régie des permis d'alcool, et remplit un rôle accru en matière de courses et de jeux. Les parties considèrent néanmoins que le débat engagé en Cour supérieure conserve toute son importance, en raison de la ressemblance entre les deux organismes. Le 23 septembre 1994, la Cour d'appel accueille le pourvoi en partie et déclare valide l'art. 2 de la Loi: [1994] R.J.Q. 2440, 65 Q.A.C. 245, 122 D.L.R. (4th) 553. La majorité de la cour déclare cependant invalide et inopérante la mention de l'art. 75 contenue au par. 86(8) de la Loi. Le juge Beauregard, dissident, aurait quant à lui accueilli l'appel en totalité.

II - Les dispositions législatives pertinentes

Loi sur les permis d'alcool, L.R.Q., ch. P-9.1

2. Un organisme est institué sous le nom de «Régie des permis d'alcool du Québec». 75. Un détenteur d'un permis ne doit pas l'exploiter de manière à nuire à la tranquillité publique.

85. La Régie peut révoquer un permis ou le suspendre pour une période qu'elle détermine, de sa propre initiative ou à la suite d'une demande présentée par le détenteur du permis, le ministre de la Sécurité publique, la corporation municipale sur le territoire de laquelle est exploité le permis ou par tout autre intéressé.

86. La Régie peut révoquer ou suspendre un permis si:

. . .

8o le détenteur du permis contrevient à une disposition des articles 70 à 73, 75, 78 ou 82 ou refuse ou néglige de se conformer à une demande de la Régie visée à l'article 110;

Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C-12

23. Toute personne a droit, en pleine égalité, à une audition publique et impartiale de sa cause par un tribunal indépendant et qui ne soit pas préjugé, qu'il s'agisse de la détermination de ses droits et obligations ou du bien-fondé de toute accusation portée contre elle.

. . .

56. 1. Dans les articles 9, 23, 30, 31, 34 et 38, dans le chapitre III de la partie II ainsi que dans la partie IV, le mot «tribunal» inclut un coroner, un commissaire-enquêteur sur les incendies, une commission d'enquête et une personne ou un organisme exerçant des fonctions quasi judiciaires.

III - Jugements des tribunaux d'instance inférieure

La Cour supérieure

Le juge Vaillancourt examine la requête qui lui est soumise sous l'angle de l'art. 23 de la Charte. Cette disposition trouve en effet application, à son avis, lorsque la Régie exerce des fonctions quasi judiciaires. Tel est le cas lorsqu'il y a suspension d'un permis d'alcool en vigueur. Le juge Vaillancourt distingue ensuite l'impartialité de l'indépendance et, tout en étant d'avis que l'impartialité ne peut être modulée, il prétend que les exigences d'indépendance doivent être appliquées avec moins de sévérité aux organismes administratifs. Afin d'évaluer la structure de la Régie, le juge Vaillancourt fait appel aux critères élaborés dans l'affaire R. c. Lippé, [1991] 2 R.C.S. 114. Il lui faut donc dans un premier temps déterminer si une personne très bien informée éprouverait une crainte raisonnable de partialité dans un grand nombre de cas.

À ce sujet, deux éléments établissent selon le juge Vaillancourt la partialité institutionnelle de la Régie. Il existe d'abord des liens étroits et de dépendance entre le ministre de la Sécurité publique, le président, les régisseurs, les avocats de la Régie et le corps policier. D'autre part, le juge Vaillancourt relève que la Régie, dans la grande majorité des cas, mène l'enquête, évalue les plaintes, porte les plaintes, préside l'audience et rend les décisions. La crainte de partialité qui découle de ces caractéristiques de la Régie ne peut, selon le juge Vaillancourt, être suffisamment atténuée par l'existence dans la Loi d'autres garanties, comme celles qui portent sur l'inamovibilité et la sécurité financière des régisseurs. À son avis, la constitution et l'organisation de la Régie à l'époque pertinente ne respectaient pas les exigences posées par l'art. 23 de la Charte. Il lui paraît donc nécessaire de déclarer invalide et inopérante la disposition établissant la Régie. Afin de pallier les inconvénients d'une disparition immédiate de l'organisme, le juge Vaillancourt suspend cependant l'effet de sa décision pour une période de 12 mois.

La Cour d'appel

Le juge Brossard

Selon le juge Brossard, l'analyse de la Loi confirme la conclusion du premier juge quant à l'existence de liens étroits et même d'interdépendance entre toutes les personnes engagées dans le processus d'enquête, de convocation, d'audition et d'adjudication. Tel est ainsi le cas des régisseurs, policiers enquêteurs et procureurs qui, directement ou indirectement, dépendent quant à de nombreux aspects de leurs fonctions du même ministre de la Sécurité publique. Le juge Brossard considère de plus que la Loi n'offre pas les garanties additionnelles pouvant obvier aux craintes de partialité. Ainsi, si la Régie devait être considérée comme un organisme juridictionnel, le juge Brossard serait d'avis que sa structure institutionnelle ne remplit pas les exigences d'impartialité et d'indépendance posées par l'art. 23 de la Charte.

Mais pour le juge Brossard, la Régie reste d'abord et avant tout un organisme de régulation économique, qui n'exerce qu'accessoirement des fonctions d'adjudication. À ce titre, la Régie ne doit pas être assujettie aux exigences formulées à l'art. 23 lorsqu'elle n'exerce que des fonctions administratives. Cette conclusion suffit au juge Brossard pour réformer le jugement de première instance déclarant invalide et inopérant l'art. 2 de la Loi.

Le juge Brossard considère malgré tout que la Régie demeure assujettie à l'art. 23 de la Charte lorsqu'elle procède à une adjudication de nature juridictionnelle. L'analyse de la Loi, de la jurisprudence et de la doctrine lui permet de conclure que seule une décision de révocation ou de suspension d'un permis pour motif d'atteinte à la tranquillité publique fondée sur l'art. 75 et le par. 86(8) possède ces caractéristiques. Puisque la Régie n'offre pas les garanties d'impartialité et d'indépendance institutionnelles requises pour exercer ce pouvoir, le juge Brossard déclare invalide et inopérante la mention de l'art. 75 au par. 86(8) de la Loi.

Le juge LeBel

Le juge LeBel partage l'avis du juge Brossard quant à l'existence même de la Régie. Organisme plurifonctionnel exerçant des pouvoirs de réglementation, de surveillance, d'enquête et d'adjudication, la Régie ne saurait être assujettie dans son ensemble aux exigences de l'art. 23 de la Charte. Selon le juge LeBel, les fonctions se distinguent et peuvent être scindées, et il n'y a que celles qui possèdent un caractère judiciaire ou quasi judiciaire qui mettent en jeu l'art. 23.

À cet égard, le juge LeBel se dissocie de l'opinion exprimée par le juge Brossard. Il considère en effet que l'ensemble du processus de révocation ou de suspension de permis d'alcool, en vertu des art. 85 et 86 de la Loi, possède un caractère judiciaire ou quasi judiciaire. Le juge LeBel relève notamment qu'à l'issue de ce processus, il peut y avoir atteinte à un droit ou une situation juridique particulière. Il souligne également que la Loi oblige sous plusieurs aspects la Régie à opérer sous une forme judiciaire, par l'envoi d'une convocation, la tenue d'une audience et le dépôt d'une décision écrite et motivée.

Dans l'exercice de ces fonctions quasi judiciaires, la Régie ne respecte pas, selon le juge LeBel, la garantie fondamentale d'impartialité. La structure de l'organisme, ainsi que le mode de conduite des enquêtes et auditions, ne peuvent à son avis que susciter une crainte raisonnable de partialité institutionnelle. Le juge LeBel affirme en effet que l'action de la Régie en ces domaines repose sur la confusion des rôles, puisque les mêmes régisseurs peuvent déclencher l'enquête, porter les accusations et les juger, et les mêmes avocats peuvent préparer les dossiers, recommander le dépôt des plaintes et présenter l'affaire devant les régisseurs, qu'ils conseilleront parfois. Toutefois, le juge LeBel est d'avis que le mode de nomination et de désignation des régisseurs ne pose pas problème. Malgré tout, à la lumière des lacunes structurelles de la Régie, il aurait déclaré invalides et inopérants l'ensemble des art. 85 et 86 de la Loi.

Le juge Beauregard (dissident)

Le juge Beauregard partage l'avis de ses collègues quant à l'existence même de la Régie. Il considère cependant que la révocation ou la suspension d'un permis d'alcool, quel qu'en soit le motif, constitue l'exercice d'un pouvoir administratif discrétionnaire. L'occasion donnée au détenteur de se faire entendre et la procédure de nature judiciaire imposée à la Régie ne visent à son avis qu'à assurer au détenteur un traitement équitable. La Régie ne remplissant pas lors de la révocation d'un permis une fonction juridictionnelle, l'art. 23 ne trouve pas application, aux yeux du juge Beauregard.

De façon alternative, s'il avait conclu que le pouvoir de révocation était de nature quasi judiciaire, le juge Beauregard aurait été d'avis qu'il n'avait pas été satisfait aux exigences de l'art. 23 de la Charte. Il remarque en effet que pour s'y conformer, il aurait à tout le moins fallu qu'à l'intérieur de l'organisme existent des séparations très étanches entre les personnes remplissant diverses fonctions.

IV - Analyse

Le présent pourvoi met à nouveau en cause les principes d'impartialité et d'indépendance judiciaire, et requiert de notre Cour qu'elle évalue dans cette perspective la structure et le mode de fonctionnement de la Régie des permis d'alcool. Avant d'entrer dans le vif du sujet, cependant, il importe de s'attarder à la portée des exigences posées par l'art. 23 de la Charte. Les parties s'opposent en effet quant à l'étendue de la protection qui en découle.

L'article 23 de la Charte consacre dans le contexte québécois le droit de tout citoyen à une audition publique et impartiale de sa cause par un tribunal indépendant qui ne soit pas préjugé. Derrière les variations terminologiques se cache la reconnaissance de principes classiques relatifs à l'impartialité et l'indépendance de la justice. Je reviendrai sur le contenu précis du droit ainsi protégé, mais je note d'emblée que ses caractéristiques et son importance permettent d'en entrevoir le domaine d'application. Des difficultés persistent à ce sujet, cependant, en raison de l'art. 56 de la Charte, qui dispose que le terme «tribunal» employé à l'art. 23 inclut notamment «une personne ou un organisme exerçant des fonctions quasi judiciaires». La démarche de qualification préalable imposée par cette disposition doit donc être précisée.

Les appelants ont avancé une série de prétentions préliminaires qui s'opposent toutes à l'application de l'art. 23 en l'espèce. Essentiellement, les appelants arguent que la Régie serait soustraite aux exigences d'impartialité et d'indépendance car elle constituerait, d'abord et avant tout, un organisme administratif réglementant et contrôlant, dans l'intérêt public, un secteur bien défini de l'activité économique. Il n'y aurait donc pas lieu de conclure qu'elle exerce principalement une fonction quasi judiciaire au sens de l'art. 56. Les appelants suggèrent une méthode d'analyse qui repose sur l'appréciation globale de l'organisme en cause, et sur la mise en évidence de sa fonction principale. Une telle perspective, fort contestable à mon avis, fausse le débat. Elle risque de dénaturer les garanties d'impartialité et d'indépendance, dont le citoyen doit pouvoir jouir à chaque fois qu'il participe à un processus judiciaire ou quasi judiciaire, même si l'organisme en cause remplit le plus souvent des fonctions administratives.

La caractérisation de l'organisme dans son ensemble, à ce stade de l'analyse, ne saurait donc jouer un rôle déterminant. Pour les fins de l'art. 56, il suffit en effet de déterminer si les fonctions en cause sont de nature quasi judiciaire. Dans l'affirmative, l'art. 23 trouvera application et l'organisme devra respecter les exigences d'impartialité et d'indépendance lors de l'exercice de ces fonctions quasi judiciaires. Sous cet angle et dans ces circonstances, l'organisme constituera un «tribunal» au sens de l'art. 56. Cette approche, que la logique impose, se trouve en accord avec la nature du droit protégé. Les garanties contenues à l'art. 23 visent d'abord le processus de nature judiciaire ou quasi judiciaire, mais elles ne sauraient être écartées sous prétexte que ce processus n'est qu'accessoire à la mission première de l'organisme en cause. D'ailleurs, l'art. 56 vise tout organisme exerçant des fonctions quasi judiciaires, même de façon ancillaire, et le qualifie de «tribunal». Au sens de cette disposition, le tribunal est ainsi l'organisme qui exerce des fonctions quasi judiciaires, et non celui qui n'exerce que des fonctions quasi judiciaires. Par voie de conséquence, l'art. 23 ne trouve toutefois application que lors de l'exercice par l'organisme de ses fonctions quasi judiciaires.

La Cour d'appel, dans l'affaire Syndicat canadien de la fonction publique c. Conseil des services essentiels, [1989] R.J.Q. 2648, s'est exprimée de façon légèrement différente au sujet des art. 23 et 56. Le juge Chevalier (ad hoc) énonçait ainsi, à la p. 2659:

Les termes dont le législateur s'est servi dans la rédaction de cet article 56 indiquent, à mon avis, qu'il a voulu faire une nette distinction entre un organisme essentiellement constitué dans le but de remplir des fonctions quasi judiciaires et celui qui, à l'occasion de l'exercice de sa fonction administrative principale, est appelé à agir quasi judiciairement. Ce n'est pas, je le répète, parce qu'il est doté de tels pouvoirs ancillaires qu'il devient pour autant un organisme quasi judiciaire au sens de l'article 56.

. . .

Puisque cet article 23 ne s'applique, par le biais de la définition de l'article 56, qu'à un organisme exerçant des fonctions quasi judiciaires et que, nous l'avons vu, le Conseil n'est pas constitué principalement pour exercer de telles fonctions, il y a lieu de conclure que les exigences de la charte québécoise contenues dans cette disposition ne s'appliquent pas à ce Conseil, pour autant que son existence comme institution soit impliquée au débat.

. . .

. . . l'utilisation de l'expression «organisme exerçant des fonctions quasi judiciaires» que contient la définition de l'article 56 a, à mon avis, été choisie pour indiquer que, lorsqu'il est saisi d'une affaire dont l'issue donne lieu à une ordonnance de nature quasi judiciaire, le Conseil doit obéir aux impératifs de l'article 23. [En italique dans l'original.]

De la même manière, en l'espèce, les juges majoritaires ont conclu à l'applicabilité de l'art. 23, après avoir observé cependant que la Régie ne constituait pas un «tribunal» au sens de l'art. 56. Bien que le résultat auquel conduit ce raisonnement soit approprié, la démarche reste un peu boiteuse. Comme je l'ai expliqué, l'application de l'art. 23 découle de la qualification préalable des fonctions en cause. Dans la mesure où celles-ci sont de nature quasi judiciaire, l'organisme constitue sous cet angle un «tribunal», et doit à l'occasion de leur exercice se conformer aux exigences d'impartialité et d'indépendance. Les distinctions que tire la Cour d'appel relèvent plutôt de l'effet d'un éventuel constat d'inconstitutionnalité. À cette étape ultérieure de l'analyse, il sera possible de déterminer si les vices découlant de la loi constitutive de l'organisme affectent son existence même ou ne font que porter atteinte à l'un des aspects de ses opérations.

Ceci étant, il faut maintenant identifier les critères permettant de distinguer les fonctions quasi judiciaires de celles qui ne le sont pas. Le débat entourant cette distinction eut longtemps une grande importance en droit administratif, et donna lieu à de nombreuses décisions de justice. Les tribunaux supérieurs, en raison notamment de textes de loi le leur imposant, y avaient ainsi recours afin d'identifier les actes pouvant être soumis au contrôle judiciaire. La portée des règles de justice naturelle dépendait alors largement d'une qualification du processus menant à la décision de l'organisme en cause. La jurisprudence de notre Cour a cependant peu à peu délaissé cette classification rigide, en établissant que le contenu des règles à suivre par un tribunal dépend de toutes les circonstances dans lesquelles il opère, et non d'une caractérisation des fonctions qu'il exerce (voir notamment Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311; Martineau c. Comité de discipline de l'Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602). Comme le remarquait le juge Sopinka dans l'affaire Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1989] 2 R.C.S. 879, aux pp. 895 et 896:

Aussi bien les règles de justice naturelle que l'obligation d'agir équitablement sont des normes variables. Leur contenu dépend des circonstances de l'affaire, des dispositions législatives en cause et de la nature de la question à trancher. La distinction entre elles s'estompe donc lorsqu'on approche du bas de l'échelle dans le cas de tribunaux judiciaires ou quasi judiciaires et du haut de l'échelle dans le cas de tribunaux administratifs ou exécutifs. C'est pourquoi on ne détermine plus maintenant le contenu des règles à suivre par un tribunal en essayant de le ranger dans la catégorie de tribunal judiciaire, quasi judiciaire, administratif ou exécutif. Au contraire, on décide du contenu de ces règles en tenant compte de toutes les circonstances dans lesquelles fonctionne le tribunal en question.

La distinction, qui fut souvent source de confusion, revêt donc maintenant une pertinence moindre. Elle ne trouve plus application que lorsque la loi l'impose. C'est ce que fit longtemps la Loi sur la Cour fédérale , L.R.C. (1985), ch. F-7 , et c'est ce que requiert encore aujourd'hui l'art. 56 de la Charte. La jurisprudence de notre Cour découlant de la Loi sur la Cour fédérale conserve ainsi son importance, tout comme les considérations plus générales relatives au processus quasi judiciaire avancées en d'autres contextes.

À ce sujet, l'arrêt Ministre du Revenu national c. Coopers & Lybrand, [1979] 1 R.C.S. 495, qui a d'ailleurs guidé le juge LeBel en l'espèce, fournit une catégorisation utile des traits distinctifs de l'acte quasi judiciaire. Le juge Dickson, au nom de la Cour, y résuma les facteurs à considérer, aux pp. 504 et 505:

J'estime qu'il est possible de formuler plusieurs critères pour déterminer si une décision ou ordonnance est légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire. Il ne s'agit pas d'une liste exhaustive.

(1) Les termes utilisés pour conférer la fonction ou le contexte général dans lequel cette fonction est exercée donnent-ils à entendre que l'on envisage la tenue d'une audience avant qu'une décision soit prise? (2) La décision ou l'ordonnance porte-t-elle directement ou indirectement atteinte aux droits et obligations de quelqu'un?

(3) S'agit-il d'une procédure contradictoire?

(4) S'agit-il d'une obligation d'appliquer les règles de fond à plusieurs cas individuels plutôt que, par exemple, de l'obligation d'appliquer une politique sociale et économique au sens large?

Tous ces facteurs doivent être soupesés et évalués et aucun d'entre eux n'est nécessairement déterminant. Ainsi, au par. (1), l'absence de termes exprès prescrivant la tenue d'une audience n'exclut pas nécessairement l'obligation en common law d'en tenir une. Quant au par. (2), la nature et la gravité, le cas échéant, de l'atteinte aux droits individuels, et la question de savoir si la décision ou ordonnance est finale sont importantes, mais le fait que des droits soient touchés n'entraîne pas nécessairement l'obligation d'agir judiciairement . . .

En termes plus généraux, il faut tenir compte de l'objet du pouvoir, de la nature de la question à trancher et de l'importance de la décision sur ceux qui sont directement ou indirectement touchés par elle: voir l'arrêt Durayappah v. Fernando. Plus la question est importante et les sanctions sérieuses, plus on est justifié de demander que l'exercice du pouvoir soit soumis au processus judiciaire ou quasi judiciaire.

L'existence d'un élément assimilable à un lis inter partes et la présence de procédures, fonctions et actes équivalents à ceux d'un tribunal ajoutent du poids au par. (3). Mais encore une fois, l'absence de règles de procédure analogues à celles des tribunaux ne sera pas fatale à l'existence d'une obligation d'agir judiciairement.

Comme en font foi ces commentaires du juge Dickson, l'énumération limitative de caractéristiques propres à la décision quasi judiciaire reste périlleuse. En règle générale, aucun élément, pris isolément, ne permet de conclure à la présence d'un processus quasi judiciaire. La combinaison d'une série de facteurs pertinents, eu égard à l'ensemble des circonstances, justifiera plutôt une telle conclusion. L'article 23 de la Charte, cependant, précise un peu la démarche à suivre. Cette disposition énonce ainsi que toute personne a droit, «qu'il s'agisse de la détermination de ses droits et obligations ou du bien-fondé de toute accusation portée contre elle», à une audition publique et impartiale de sa cause par un tribunal indépendant qui ne soit pas préjugé. Il y a donc là indication que l'applicabilité de l'art. 23 dépend notamment de l'incidence éventuelle de la décision sur les droits et obligations du justiciable. Cela ne signifie toutefois pas que l'art. 23 doit être respecté à chaque fois qu'une décision risque de porter atteinte aux droits d'un citoyen. Pour que cette disposition entre en jeu, la procédure suivie par l'organisme en cause et la norme gouvernant la décision doivent également posséder certaines des caractéristiques mises de l'avant par le juge Dickson dans l'affaire Coopers & Lybrand, précitée.

Suite à la rédaction des présents motifs, j'ai pris connaissance de ceux du juge L'Heureux-Dubé. Écartant l'application à l'espèce de l'art. 23 de la Charte, elle disposerait de l'appel comme je le fais mais uniquement sur la base des règles de droit administratif. En toute déférence, je ne puis en l'instance la suivre sur ce terrain. Elle ouvre un débat dans lequel les parties ne se sont pas engagées et introduit un concept, soit celui de "matières d'importance pénale" que l'on ne voit pas dans la Charte et qui n'y trouve pas d'assises justifiant de restreindre le sens de "fonctions quasi judiciaires" à l'art. 56 ou de droits et obligations à l'art. 23. À mon sens, les art. 23 et 56 de la Charte sont l'expression claire de l'intention du législateur d'en imposer les exigences aux tribunaux tant judiciaires que quasi judiciaires (tel est leur libellé explicite), et tant en matières pénales que civiles, comme en font foi la précision de l'art. 23 qui identifie d'une part la détermination des "droits et obligations" d'une personne, qualification propre aux matières civiles même si elle peut s'étendre au-delà et, d'autre part, le "bien-fondé de toute accusation portée contre elle", une qualification propre au domaine pénal. Ceci ne signifie évidemment pas que les modalités de ses exigences ne puissent varier selon le contexte. Cette intention du législateur de comprendre dans la portée de droits judiciaires garantis par la Charte le domaine civil est de plus illustrée de façon particulière dans son évolution législative. Comme l'indique ma collègue, à l'origine, en 1975 (L.Q. 1975, ch. 6), l'art. 23 se lisait comme suit:

23. Toute personne a droit, en pleine égalité, à une audition publique et impartiale de sa cause par un tribunal indépendant et qui ne soit pas préjugé, qu'il s'agisse de la détermination de ses droits et obligations ou du bien-fondé de toute accusation portée contre elle.

Le tribunal peut toutefois ordonner le huis clos dans l'intérêt de la morale ou de l'ordre public.

Il peut également l'ordonner dans l'intérêt des enfants, notamment en matière de divorce, de séparation de corps, de nullité de mariage ou de déclaration ou désaveu de paternité.

La Loi modifiant le Code de procédure civile et la Charte des droits et libertés de la personne, L.Q. 1993, ch. 30, a abrogé ce troisième alinéa pour en reporter la substance assortie d'une disposition particulière au bénéfice des journalistes à l'art. 13 du Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C-25, dans le texte suivant:

Cependant, en matière familiale, les audiences de première instance se tiennent à huis clos, à moins que, sur demande, le tribunal n'ordonne dans l'intérêt de la justice, une audience publique. Tout journaliste qui prouve sa qualité est admis, sans autre formalité, aux audiences à huis clos, à moins que le tribunal ne juge que sa présence cause un préjudice à une personne dont les intérêts peuvent être touchés par l'instance. Le présent alinéa s'applique malgré l'article 23 de la Charte des droits et libertés de la personne (L.R.Q., chapitre C-12). [Je souligne.]

Ces textes dénotent spécifiquement l'intention du législateur de comprendre le domaine civil dans la portée de l'art. 23. On ne peut en effet dissocier les matières familiales du domaine civil. Quant à l'incohérence invoquée entre l'art. 23 et les fonctions de la Commission des droits de la personne, elle n'est pas évidente car cet article ne s'applique qu'en cas de détermination des droits et obligations. En somme, et en toute déférence, je ne vois rien dans le contexte qui dénote une intention du législateur autre que celle qu'il a exprimée dans le texte même de l'article. Comme le reconnaît ma collègue d'ailleurs, cette portée de l'art. 23 n'a jusqu'à ce jour pas été mise en doute.

C'est donc à la lumière de ces principes qu'il faut maintenant étudier de plus près la Régie des permis d'alcool, et le processus pouvant mener à la révocation d'un permis pour cause d'atteinte à la tranquillité publique.

La majorité de la Cour d'appel a déclaré invalide la référence à l'art. 75 contenue au par. 86(8) de la Loi. Le juge LeBel aurait invalidé l'ensemble des art. 85 et 86, mais son collègue le juge Brossard a fait preuve de plus de retenue, adoptant une position qui devint celle de la Cour d'appel. Devant notre Cour, l'intimée ne demande que le rejet de l'appel, ce qui n'impose l'étude de la structure et du fonctionnement de la Régie que sous l'angle de son pouvoir de révoquer des permis pour cause d'atteinte à la tranquillité publique. Il importe cependant, afin de caractériser le processus pouvant conduire à l'imposition d'une telle sanction, de revenir brièvement sur l'octroi et la révocation des permis d'alcool, en général.

Les divers types de permis que la Régie peut délivrer, et les conditions qui s'y rattachent, sont clairement établis par la Loi (art. 25 et suiv.). La personne désirant obtenir un permis doit présenter une demande à la Régie, en démontrant notamment qu'elle satisfait aux conditions prévues par la Loi (art. 40). Le requérant doit par exemple, s'il s'agit d'un individu, être majeur et résider légalement au Québec (art. 36). Le requérant doit également être propriétaire ou locataire de l'établissement, avoir aménagé l'établissement selon les normes prévues, et payer le droit déterminé au règlement (art. 39). Une fois saisie de la demande, la Régie fait paraître dans un journal un avis et avise la municipalité sur le territoire de laquelle le permis sera exploité (art. 96). Toute personne peut s'opposer à la demande dans les 15 jours de la publication de l'avis, ou intervenir en faveur de la demande dans les 30 jours de cette publication s'il y a opposition (art. 99). La Régie rend ensuite sa décision. S'il n'y a pas d'opposition et que la Régie décide d'accueillir la demande, elle peut statuer après simple examen du dossier (art. 102). Autrement, elle doit avant de se prononcer laisser aux personnes intéressées l'occasion de se faire entendre (art. 101). La demande de permis sera évidemment rejetée si les conditions d'obtention ne sont pas remplies. Elle doit également être rejetée dans certaines circonstances prévues aux art. 41 à 42.2. Il en est ainsi, notamment, lorsque la Régie juge que la délivrance du permis serait contraire à l'intérêt public ou serait susceptible de nuire à la tranquillité publique (par. 41(1)).

Si le permis est délivré, il reste en vigueur tant qu'il n'est pas révoqué (art. 51). Le détenteur doit périodiquement acquitter des droits, à défaut de quoi le permis pourra être révoqué automatiquement (art. 53 à 55). Le détenteur doit aussi respecter certains devoirs, reliés notamment aux heures d'ouverture (art. 56 à 65) et à l'affichage du permis et du prix des boissons vendues (art. 66 à 68). Il est également tenu d'exploiter son permis de manière à ne pas nuire à la tranquillité publique (art. 75).

Un permis en vigueur peut être révoqué ou suspendu par la Régie de sa propre initiative, ou à la suite d'une demande présentée par le détenteur du permis, le ministre de la Sécurité publique, la corporation municipale sur le territoire de laquelle est exploité le permis ou par tout autre intéressé (art. 85). Les motifs de révocation sont nombreux et sont énumérés à l'art. 86. Le seul qui soit en cause directement, en l'espèce, est celui qui figure au par. 86(8) et qui renvoie à l'obligation d'exploiter le permis de façon à ne pas nuire à la tranquillité publique (art. 75). La décision de révoquer ou de suspendre un permis ne peut être rendue qu'après la tenue d'une audition (art. 101). Lors de cette audition, dont la procédure peut être réglée en détail par la Régie (art. 104), toute preuve pertinente est recevable (art. 103). Des témoins peuvent être assignés, en la manière prévue aux art. 280 à 283 du Code de procédure civile (art. 22 du Règlement sur la procédure applicable devant la Régie des permis d'alcool du Québec, R.R.Q. 1981, ch. P-9.1, r. 7). Certains témoins peuvent parfois substituer à leur témoignage une déposition écrite (art. 104.1). De plus, toute personne ayant un intérêt dans l'affaire en instance devant la Régie peut comparaître et plaider elle-même ou par l'intermédiaire d'un avocat (art. 36 du règlement précité). À l'issue de l'audition, la Régie rend une décision, motivée, définitive et sans appel (art. 107). La décision, lorsque l'atteinte à la tranquillité publique est invoquée, doit reposer sur les critères énumérés à l'art. 24.1:

24.1 Pour l'exercice de ses fonctions et pouvoirs mettant en cause la tranquillité publique, la Régie peut tenir compte notamment des éléments suivants:

1o tout bruit, attroupement ou rassemblement résultant ou pouvant résulter de l'exploitation de l'établissement, de nature à troubler la paix du voisinage;

2o les mesures prises par le requérant ou le détenteur du permis et l'efficacité de celles-ci afin d'empêcher dans l'établissement:

a) la possession, la consommation, la vente, l'échange ou le don, de quelque manière, d'une drogue, d'un stupéfiant ou de toute autre substance qui peut être assimilée à une drogue ou à un stupéfiant; b) la possession d'une arme à feu ou de toute autre arme offensive; c) les gestes ou actes à caractère sexuel de nature à troubler la paix et la sollicitation y relative; d) les actes de violence, y compris le vol ou le méfait, de nature à troubler la paix des clients ou des citoyens du voisinage; e) les jeux de hasard, gageures ou paris de nature à troubler la paix; f) toute contravention à la présente loi ou à ses règlements ou à la Loi sur les infractions en matière de boissons alcooliques (chapitre I-8.1); g) toute contravention à une loi ou à un règlement relatif à la sécurité, l'hygiène ou la salubrité dans un lieu ou un édifice public;

3o le lieu où est situé l'établissement notamment s'il s'agit d'un secteur résidentiel, commercial, industriel ou touristique.

Au vu de ces caractéristiques, je suis d'avis que la décision de révoquer un permis pour cause d'atteinte à la tranquillité publique constitue l'aboutissement d'un processus quasi judiciaire. D'abord, il est clair que les droits du détenteur de permis sont mis en cause par la révocation. L'impact du retrait du permis risque d'être important pour son détenteur, qui perdra évidemment de ce fait le droit d'exploiter son entreprise, et qui ne pourra présenter une nouvelle demande de permis avant qu'une année ne soit écoulée (art. 93 de la Loi). Si l'octroi d'un permis peut, sous certains aspects, être considéré comme un privilège, il n'en reste pas moins que la révocation d'un permis d'alcool affectera substantiellement le gagne-pain de son détenteur. Celui-ci peut s'attendre à la validité continue de l'autorisation (art. 51), sauf si l'existence d'un des motifs de révocation est démontrée.

Il est significatif également que la décision de la Régie ne puisse être rendue qu'après la tenue d'une audition, au cours de laquelle des témoins pourront être entendus, des pièces déposées et des représentations faites. Les caractéristiques de l'audition apparentent le processus à celui qui a cours devant les tribunaux judiciaires. Bien qu'il n'existe pas, à proprement parler, de lis inter partes devant la Régie, des personnes aux intérêts opposés peuvent néanmoins présenter des versions contradictoires des faits à l'occasion de l'audition.

Enfin, la décision de révoquer le permis au motif d'atteinte à la tranquillité publique découlera de l'application d'une norme préétablie à des faits particuliers auparavant mis en preuve, et constituera un jugement final protégé par une clause privative. Il est vrai qu'en rendant une telle décision la Régie peut implanter, dans une certaine mesure, une politique générale dont elle assure l'élaboration. Elle le fait cependant par le biais d'une norme imposée et précisée par la Loi. L'application de cette politique à des circonstances particulières, avec l'appréciation des faits que cela suppose, constitue un acte quasi judiciaire.

Une telle qualification trouve écho en jurisprudence québécoise (Jacob et Bar Le Morency Inc. c. Régie des permis d'alcool du Québec (1988), 16 Q.A.C. 308, à la p. 311; Taverne Le Relais Inc. c. Régie des permis d'alcool du Québec, [1989] R.J.Q. 2490 (C.S.), à la p. 2494). Comme l'énonce P. Garant, Droit administratif (3e éd. 1991), vol. 1, à la p. 204, en illustrant son propos à l'aide notamment de la Régie des permis d'alcool:

De façon générale, le pouvoir de suspension et de révocation d'un permis, d'une licence ou d'une autorisation quelconque est considéré comme quasi judiciaire, que le pouvoir soit exercé suivant des normes objectives ou partiellement objectives et partiellement subjectives. La loi précise ces normes de façon assez claire dans bien des cas.

Ainsi, notre Cour a par exemple conclu que la décision de la Commission des relations du travail de retirer à un syndicat son accréditation constituait l'exercice d'une fonction quasi judiciaire (Alliance des professeurs catholiques de Montréal c. Labour Relations Board of Quebec, [1953] 2 R.C.S. 140). Il n'existe aucune raison de s'écarter de cette règle générale quant au pouvoir de révocation des permis d'alcool pour cause d'atteinte à la tranquillité publique.

L'applicabilité de l'art. 23 étant établie, il importe maintenant de s'attarder au fond du présent litige. Je rappelle cependant, avant de ce faire, que même dans les cas où l'art. 23 n'entre pas en jeu, les organismes administratifs peuvent, en vertu du droit commun, être tenus de se conformer aux principes de justice naturelle. Il ne fait pas de doute que ces principes visent à assurer, de certaines façons, l'impartialité et l'indépendance du décideur (voir, par exemple, Assoc. des résidents du Vieux St-Boniface Inc. c. Winnipeg (Ville), [1990] 3 R.C.S. 1170; Newfoundland Telephone Co. c. Terre-Neuve (Board of Commissioners of Public Utilities), [1992] 1 R.C.S. 623). Le contenu précis des règles à suivre dépendra de l'ensemble des circonstances, et notamment des termes de la loi en vertu de laquelle l'organisme agit, de la nature de la tâche qu'il accomplit et du type de décision qu'il est appelé à rendre. À l'inverse, ce n'est pas parce qu'un organisme est assujetti à l'art. 23 que sa structure doit présenter les mêmes caractéristiques que celle des cours de justice. La flexibilité dont notre Cour a fait preuve en la matière conserve, en vertu de l'art. 23, toute sa pertinence.

La société intimée, par sa requête en évocation, s'attaque à la structure et au fonctionnement de la Régie des permis d'alcool. Ses reproches découlent de certaines des caractéristiques institutionnelles de la Régie, mais ne visent en rien le comportement particulier des décideurs en l'espèce. Par ses prétentions, l'intimée remet tout à la fois en cause l'impartialité institutionnelle et l'indépendance de la Régie.

Ces notions d'impartialité et d'indépendance, quoique très voisines, peuvent néanmoins être distinguées. Comme le remarquait le juge Le Dain dans l'arrêt Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673, à la p. 685, en examinant la Charte canadienne des droits et libertés :

Même s'il existe de toute évidence un rapport étroit entre l'indépendance et l'impartialité, ce sont néanmoins des valeurs ou exigences séparées et distinctes. L'impartialité désigne un état d'esprit ou une attitude du tribunal vis-à-vis des points en litige et des parties dans une instance donnée. Le terme «impartial» [...] connote une absence de préjugé, réel ou apparent. Le terme «indépendant», à l'al. 11d), reflète ou renferme la valeur constitutionnelle traditionnelle qu'est l'indépendance judiciaire. Comme tel, il connote non seulement un état d'esprit ou une attitude dans l'exercice concret des fonctions judiciaires, mais aussi un statut, une relation avec autrui, particulièrement avec l'organe exécutif du gouvernement, qui repose sur des conditions ou garanties objectives.

Depuis l'arrêt Lippé, précité, il ne fait plus de doute que l'impartialité, tout comme l'indépendance, comportent un aspect institutionnel. Le juge en chef Lamer, s'exprimant au nom de la Cour sur ce point, affirmait ainsi à la p. 140:

Nonobstant l'indépendance judiciaire, il peut aussi exister une crainte raisonnable de partialité sur le plan institutionnel ou structurel. Bien que le concept de l'impartialité institutionnelle n'ait jamais été reconnu par notre Cour, la garantie constitutionnelle d'un «tribunal indépendant et impartial» doit être suffisamment étendue pour le renfermer. Tout comme l'exigence d'indépendance judiciaire comporte un aspect individuel aussi bien qu'institutionnel (Valente, précité, à la p. 687), il en va de même pour l'exigence d'impartialité judiciaire. Je ne saurais interpréter la Charte canadienne comme garantissant l'une sur le plan institutionnel, et l'autre simplement au cas par cas.

. . .

Le statut objectif du tribunal peut s'appliquer tout autant à l'exigence d'«impartialité» qu'à celle d'«indépendance». Par conséquent, qu'un juge particulier ait ou non entretenu des idées préconçues ou des préjugés, si le système est structuré de façon à susciter une crainte raisonnable de partialité sur le plan institutionnel, on ne satisfait pas à l'exigence d'impartialité. [Souligné dans l'original.]

En l'espèce, les inquiétudes de l'intimée se rattachent d'abord aux multiples fonctions accomplies par la Régie, et aux conséquences de cette polyvalence sur les tâches des divers employés de l'organisme. L'intimée se concentre ainsi sur le cadre dans lequel opèrent les décideurs, et relève des caractéristiques institutionnelles pouvant, à son avis, influer sur leur état d'esprit, et partant soulever des craintes de partialité. Ces prétentions tiennent donc à l'impartialité. D'autre part, l'intimée remet en doute l'inamovibilité des régisseurs et leur indépendance institutionnelle. Elle met évidemment en cause, de la sorte, l'apparence d'indépendance des régisseurs, puisqu'elle se fonde sur des caractéristiques institutionnelles qui, en étant liées à la relation que les décideurs entretiennent avec autrui, pourraient influer sur leur capacité à décider selon leur conscience.

À la suite notamment des arrêts Lippé, précité, et Ruffo c. Conseil de la magistrature, [1995] 4 R.C.S. 267, le critère applicable en matière d'impartialité institutionnelle est bien établi. Il ne fait pas de doute, en effet, que ce sont les considérations avancées par le juge de Grandpré dans l'arrêt Committee for Justice and Liberty c. Office national de l'énergie, [1978] 1 R.C.S. 369, à la p. 394, qui gouvernent. La détermination de la partialité institutionnelle suppose qu'une personne bien renseignée, ayant étudié la question en profondeur, de façon réaliste et pratique, éprouve une crainte raisonnable de partialité dans un grand nombre de cas. À ce sujet, tous les facteurs doivent être considérés, mais les garanties prévues dans la loi pour contrer les effets préjudiciables de certaines caractéristiques institutionnelles doivent recevoir une attention particulière.

Ce critère convient tout à fait, en vertu de l'art. 23 de la Charte, à l'examen de la structure d'organismes administratifs exerçant des fonctions quasi judiciaires. Qu'un justiciable se présente devant un tribunal administratif ou une cour de justice, il peut en effet légitimement s'attendre à ce qu'un arbitre impartial dispose de ses prétentions. Tout comme dans le cas des tribunaux judiciaires, l'observateur bien renseigné évaluant la structure d'un tribunal administratif en viendra à l'issue de l'analyse à l'une de deux conclusions: il possédera une crainte raisonnable de partialité, ou alors il en sera dénué. Ceci dit, l'appréciation que porte une personne bien renseignée sera toujours fonction des circonstances. Il est entendu que la nature du litige à trancher, les tâches remplies par ailleurs par l'organisme administratif et l'ensemble du contexte opérationnel influeront sur l'évaluation. Dans le cadre d'un procès pénal, le moindre détail pouvant mettre en doute l'impartialité du juge alarmera, alors qu'à l'endroit des tribunaux administratifs, il y a lieu de faire preuve d'une plus grande souplesse. Comme le rappelait le juge en chef Lamer dans l'arrêt Lippé, précité, à la p. 142, les textes constitutionnels et quasi constitutionnels ne garantissent pas toujours l'existence d'un système idéal. Ils visent plutôt à assurer qu'au vu de l'ensemble de leurs caractéristiques, les structures des organismes judiciaires et quasi judiciaires ne soulèvent aucune crainte raisonnable de partialité. Il y a là analogie avec l'application des principes de justice naturelle, qui concilient les exigences du processus décisionnel des tribunaux spécialisés avec les droits des parties. Dans l'affaire SITBA c. Consolidated-Bathurst Packaging Ltd., [1990] 1 R.C.S. 282, je remarquais ainsi aux pp. 323 et 324:

Je suis d'accord avec le syndicat intimé que les règles de justice naturelle doivent tenir compte des contraintes institutionnelles auxquelles les tribunaux administratifs sont soumis. Ces tribunaux sont constitués pour favoriser l'efficacité de l'administration de la justice et doivent souvent s'occuper d'un grand nombre d'affaires. Il est irréaliste de s'attendre à ce qu'un tribunal administratif comme la Commission observe strictement toutes les règles applicables aux tribunaux judiciaires. De fait, il est admis depuis longtemps que les règles de justice naturelle n'ont pas un contenu fixe sans égard à la nature du tribunal et aux contraintes institutionnelles auxquelles il est soumis.

Je rappelle toutefois que cette nécessaire flexibilité, et la difficulté d'isoler les éléments essentiels de l'impartialité institutionnelle, ne doivent pas permettre d'éluder les lacunes sérieuses d'un processus quasi judiciaire. La perception d'impartialité reste essentielle au maintien de la confiance du public dans le système de justice.

Les reproches avancés à l'endroit de la Régie des permis d'alcool tiennent principalement au rôle que cet organisme peut jouer à différentes étapes du processus de révocation des permis d'alcool. La Loi permet en effet à des employés de la Régie d'intervenir lors de l'enquête, du dépôt des plaintes, de la présentation de l'affaire devant les régisseurs et de la décision.

J'observe d'abord, à ce sujet, que le cumul de plusieurs fonctions au sein d'un même organisme administratif ne pose pas nécessairement problème. Notre Cour a déjà laissé entendre qu'une telle structure plurifonctionnelle ne soulève pas toujours, en elle-même, une crainte de partialité. Dans l'arrêt Brosseau c. Alberta Securities Commission, [1989] 1 R.C.S. 301, aux pp. 309 et 310, le juge L'Heureux-Dubé, sans toutefois se prononcer sur l'incidence des garanties constitutionnelles, s'exprimait ainsi:

Comme la plupart des principes, celui-ci a ses exceptions. Il y a exception au principe «nemo judex» lorsque le chevauchement de fonctions est autorisé par la loi, dans l'hypothèse où la constitutionnalité de la loi n'est pas attaquée.

. . .

Dans certains cas, [le législateur] estimera souhaitable, pour atteindre les objectifs de la loi, de permettre un chevauchement de fonctions qui, dans des procédures judiciaires normales, seraient séparées. Dans l'appréciation des activités de tribunaux administratifs, les cours doivent tenir compte de la nature de l'organisme créé par le législateur. Si la loi autorise un certain degré de chevauchement de fonctions, ce chevauchement, dans la mesure où il est autorisé, n'est généralement pas assujetti per se à la doctrine de la «crainte raisonnable de partialité».

De même, le juge Cory remarquait, dans l'affaire Newfoundland Telephone, précitée, à la p. 635:

Certaines commissions cumulent les fonctions d'enquêteur, de poursuivant et de juge. Seules les commissions réunissant ces trois pouvoirs sont en mesure d'assurer une réglementation adéquate d'industries complexes ou monopolistes fournissant des services essentiels.

Si le chevauchement de fonctions ne constitue pas toujours un motif d'inquiétude, encore faut-il qu'il n'entraîne pas une promiscuité excessive entre les employés impliqués à diverses étapes du processus. Or, la confusion des rôles au sein de la Régie des permis d'alcool a constitué le fondement premier de la décision de la Cour d'appel en l'espèce, ce qui impose un examen approfondi de la structure institutionnelle.

La Régie se compose d'au moins six régisseurs, dont un président et un vice-président (art. 4). Les régisseurs sont nommés par le gouvernement pour un mandat d'au plus cinq ans. Leur rémunération, leurs avantages sociaux et leurs conditions de travail sont également déterminés par le gouvernement. Une fois fixée, cependant, leur rémunération ne peut être réduite (art. 5). Il est interdit aux régisseurs d'occuper des fonctions incompatibles avec celles que la Loi leur attribue (art. 9). Il leur est également interdit, sous peine de déchéance de leur charge, d'avoir un intérêt direct ou indirect dans une entreprise susceptible de mettre en conflit leurs intérêts personnels et les devoirs de leur fonction (art. 10). Les régisseurs sont investis des pouvoirs et de l'immunité de commissaires nommés en vertu de la Loi sur les commissions d'enquête, L.R.Q., ch. C-37 (art. 11). De plus, ni la Régie ni les régisseurs ne peuvent être poursuivis en justice en raison d'un acte officiel accompli de bonne foi dans l'exercice de leurs fonctions (art. 12).

Le président, en sus de son rôle de régisseur, assure l'administration et la direction générale des affaires de la Régie (art. 8). Il préside notamment aux séances plénières de la Régie, renseigne les régisseurs sur toute question de politique générale, signe seul ou avec toute autre personne désignée les documents et actes du ressort de la Régie, et prépare le rôle (art. 15 des Règles de régie interne de la Régie des permis d'alcool du Québec, R.R.Q. 1981, ch. P-9.1, r. 9). D'autre part, les parties ont admis que le président évalue annuellement, selon un guide type, le rendement des membres et employés de la Régie. Il reçoit, quant à lui, une cote d'évaluation du ministre de la Sécurité publique. Ces appréciations semblent servir au calcul de bonis. Quant au vice-président, il remplace le président en son absence (art. 8). Le Rapport annuel 1991-1992 de la Régie, qui fut déposé en preuve, décrit ainsi les tâches du vice-président (à la p. 21):

La titulaire de ce poste coordonne et supervise les fonctions conseils et supports juridiques des régisseurs et des conseillers juridiques de la Régie. Elle assure la cohérence des décisions de la Régie et la bonne marche des dossiers de représentation devant les tribunaux supérieurs.

Les autres employés de la Régie sont répartis en diverses unités administratives. Seul le Secrétariat est d'intérêt pour le présent pourvoi, puisqu'il chapeaute notamment les Services juridiques. Des avocats, nommés et rémunérés suivant la Loi sur la fonction publique, L.R.Q., ch. F-3.1.1, font partie de ce service. Leur tâche se trouve ainsi décrite par le Rapport annuel (à la p. 22):

Les membres des Services juridiques examinent la teneur des dossiers qui peuvent faire l'objet de convocations devant la Régie afin de s'assurer de leur conformité avec la loi.

Ces conseillers rencontrent aussi les procureurs aux dossiers pour en clarifier certains aspects, voient à la rédaction des avis de convocation, à l'envoi de citations à comparaître et plaident devant la Régie siégeant en audience publique. Les Services juridiques donnent aussi des avis légaux aux gestionnaires et aux régisseurs, effectuent des recherches juridiques et rédigent des opinions, préparent des projets de règlements sur les matières de la juridiction de la Régie et fournissent au public des renseignements sur les lois et les règlements.

En pratique, des employés de la Régie interviendront à toutes les étapes du processus pouvant mener au retrait d'un permis d'alcool, de l'enquête jusqu'à l'adjudication. Ainsi, la Loi permet à la Régie d'exiger des renseignements des détenteurs de permis (art. 110). Des membres du personnel de la Régie désignés par le président, ou des membres de corps policiers, peuvent également procéder à l'inspection d'établissements pendant les heures d'ouverture (art. 111). La Régie a conclu des protocoles d'entente avec certains corps policiers afin d'encadrer leur rôle d'inspection et de saisie. La Régie peut donc initier le processus d'enquête. La tenue d'une enquête formelle ne constitue cependant pas un préalable absolu à la révocation d'un permis. La Régie peut en effet convoquer un détenteur de permis de sa propre initiative, ou à la demande de tout intéressé, dont notamment le ministre de la Sécurité publique (art. 85). Comme en fait foi le Rapport annuel, des avocats des Services juridiques participent à l'examen préliminaire des dossiers avant que la décision de convoquer un détenteur de permis ne soit prise. Lorsque la demande de révocation est présentée par un tiers, l'art. 26 du Règlement sur la procédure applicable devant la Régie des permis d'alcool du Québec impose à la Régie l'obligation de convoquer le détenteur de permis si les faits invoqués, à leur face même, peuvent donner lieu à l'application des art. 86 à 90 de la Loi. Les dispositions législatives et réglementaires ne précisent cependant pas en quelles circonstances la Régie peut procéder proprio motu.

Si la Régie décide de tenir une audition, un avis de convocation, rédigé par un avocat des Services juridiques, sera envoyé au détenteur de permis. En l'espèce, cet avis portait la signature du président de la Régie. Par la suite, si un motif relié à la tranquillité publique est invoqué, une audition se tient devant au moins deux régisseurs désignés par le président (art. 15 et 16). Un des avocats des Services juridiques agit comme procureur de la Régie lors de cette audition. Les régisseurs doivent trancher le débat et, en cas de partage des voix, l'affaire est déférée à la Régie siégeant en séance plénière. Le tout s'achève par la publication de motifs écrits.

Cette description détaillée de la structure et du fonctionnement de la Régie démontre que la question du rôle des avocats à l'emploi des Services juridiques se trouve au c{oe}ur du présent pourvoi. À mon avis, une personne bien renseignée, étudiant la question en profondeur, éprouverait à ce sujet une crainte raisonnable de partialité dans un grand nombre de cas. Les dispositions législatives et réglementaires ne définissent nullement la tâche de ces juristes. Le Rapport annuel de la Régie cependant, ainsi que la description de leur tâche auprès de la Régie, font état qu'ils sont appelés à étudier les dossiers afin de conseiller la Régie sur les actions à prendre, préparer les dossiers, rédiger les avis de convocation, plaider devant les régisseurs et rédiger des opinions. Le Rapport annuel et le silence des dispositions législatives et réglementaires ouvrent la porte à ce qu'un même juriste cumule ces fonctions dans un même dossier. Le rapport ne fait état d'aucune mesure de cloisonnement entre les avocats impliqués à diverses étapes du processus. Or, l'existence de telles mesures, dont je m'abstiens volontairement de tracer les contours précis, me semble essentielle dans les circonstances. La preuve relative au rôle des avocats et à la répartition des tâches entre eux reste lacunaire, mais la possibilité que le juriste ayant plaidé devant les régisseurs conseille par la suite ces derniers quant au même litige choque, et ce d'autant plus que certains régisseurs ne possèdent aucune formation juridique. Je partage à ce sujet l'opinion du juge Brossard (à la p. 2460 R.J.Q.):

Les appelants nous invitent à présumer que leurs avis sont d'ordre général ou reliés aux fonctions administratives des régisseurs et soulignent que le rapport annuel de la Régie n'établit pas l'existence d'une pratique où les avocats poursuivants seraient également appelés à donner des avis légaux dans le cadre de l'exercice de la fonction d'adjudication des régisseurs. Le même document n'élimine cependant pas cette possibilité. Or, en matière de partialité institutionnelle, c'est la crainte ou l'appréhension raisonnable de l'homme avisé qu'il nous faut prendre en considération, et non l'existence prouvée ou présumée d'un actuel conflit d'intérêts.

D'ailleurs, les tribunaux n'ont pas hésité à déclarer, en vertu des règles de justice naturelle, qu'une telle confusion de fonctions chez un procureur soulève une crainte raisonnable de partialité. Dans l'affaire Re Sawyer and Ontario Racing Commission (1979), 24 O.R. (2d) 673 (C.A.), par exemple, l'avocat ayant présenté le point de vue de l'organisme administratif avait par la suite participé à la révision des motifs de la décision. Le juge Brooke décrivit ainsi le rôle de cet avocat, à la p. 676:

[TRADUCTION] Mais il n'y a aucun doute que son rôle consistait à poursuivre l'affaire contre l'appelant et qu'il n'avait pas un rôle comparable à celui d'un assesseur juridique auprès de la Commission [. . .] Il était l'avocat de l'adversaire de l'appelant dans des procédures qui avaient pour objet d'établir la culpabilité ou l'innocence de l'appelant relativement aux accusations qui pesaient contre lui. Il est fondamental que des personnes à qui on confie le soin de juger ou d'établir les droits d'autrui doivent, dans des motifs établis de façon indépendante, rendre une décision, que cette décision ou les motifs qui l'étayent soient corrects ou erronés. Les membres, qui étaient les juges, ont eu tort de faire intervenir l'une ou l'autre des parties dans les travaux de la Commission, à l'insu de tous, une fois que l'affaire était commencée, et certainement après qu'ils eurent l'affaire en main pour rendre une décision finale. Agir ainsi équivaut nécessairement à un déni de justice naturelle parce qu'il n'est pas déraisonnable que cela soulève un soupçon de partialité chez ceux, y compris l'appelant, qui n'étaient pas présents et qui ont plus tard appris ce qui s'est passé.

Voir également Després c. Association des arpenteurs-géomètres du Nouveau-Brunswick (1992), 130 R.N.-B. (2e) 210 (C.A.); Khan c. College of Physicians and Surgeons of Ontario (1992), 76 C.C.C. (3d) 10 (C.A. Ont.), à la p. 41.

De la même manière, en l'espèce, les avocats de la Régie ne sauraient conseiller les régisseurs et plaider devant eux sans que ne naisse une crainte raisonnable de partialité. Là n'est pas dire que des juristes à l'emploi d'un tribunal administratif ne peuvent en aucun cas jouer un certain rôle dans la préparation de motifs. L'étude des conséquences d'une telle pratique dépasse cependant le cadre du présent pourvoi, puisqu'il me suffit, pour en disposer, de constater que l'avocat poursuivant ne doit sous aucune condition être en mesure de participer au processus d'adjudication. Les fonctions de poursuivant et de juge ne peuvent cohabiter de la sorte.

La Cour d'appel a également fondé sa décision sur le fait que les régisseurs pouvaient intervenir à plusieurs étapes du processus de révocation de permis. La Régie, constituée des régisseurs en exercice, peut en effet exiger des renseignements des détenteurs de permis (art. 110), et peut charger un de ses employés ou un membre d'un corps policier d'inspecter un établissement (art. 111). Les régisseurs, dont au premier chef le président, peuvent ainsi initier l'examen d'un cas particulier. De même, la décision de tenir une audition suppose une certaine participation des régisseurs. C'est à la Régie qu'il revient d'envoyer les avis de convocation. Lorsqu'une plainte lui est soumise par un tiers, la Régie doit tenir une audition si les faits allégués, à leur face même, peuvent donner lieu à l'application des dispositions pertinentes (art. 26 du Règlement sur la procédure applicable devant la Régie des permis d'alcool du Québec). Il n'est pas précisé sous quelles conditions la Régie peut décider de convoquer un détenteur de permis de son propre chef, mais il est permis de penser, par analogie, que de semblables critères sont appliqués. Bien que la Loi et les divers règlements soient silencieux à ce sujet, la Cour d'appel a décidé, dans l'affaire Jacob et Bar Le Morency, précitée, que la décision de convoquer était une décision administrative, du ressort du président, qui n'avait pas à être prise en séance plénière. Le juge Gendreau décrit ainsi, à la p. 311, ce pouvoir du président:

Il ne tranche qu'une seule question, simple, et qui se résume à décider s'il est à propos, eu égard aux informations obtenues et contenues au dossier constitué suivant l'article 20(1) de la Loi, de former un banc de la Régie pour constater si l'exploitation du détenteur du permis est conforme à la loi. L'objet du pouvoir qu'il exerce est donc limité à mettre en branle le processus quasi-judiciaire d'enquête et ce pouvoir est inclus dans ceux que la loi lui confère.

La décision du président n'a, en outre, ni pour objet ni l'effet d'affecter les droits du détenteur du permis; l'exploitation de son établissement n'est pas empêchée, suspendue ou restreinte. L'avis ne comporte non plus de décision ou l'énoncé d'une présomption d'exercice illégal du commerce que les appelants devraient repousser pour conserver leur permis. En somme, le président, en confiant à un banc de la Régie l'examen du dossier, ne gêne en rien les appelants à faire valoir leurs moyens en temps et lieu devant les régisseurs, ni à agir comme tenancier autorisé de son bar jusqu'à l'adjudication dont on ne préjuge pas.

Bien que la preuve soit muette quant à la pratique de la Régie, cet arrêt indique que la décision de convoquer peut être prise par le président agissant seul. En l'espèce, à tout le moins, l'avis de convocation porte sa signature. Le Rapport annuel précise cependant ainsi les tâches des régisseurs (à la p. 23):

Également, ils doivent à tour de rôle assurer la responsabilité de la Chambre afin de vérifier et d'autoriser s'il y a lieu les projets de décisions soumis par les Directions des permis de détaillants et de fabricants, étudier les dossiers de nature administrative soumis par les Services juridiques ou les directions susmentionnées afin de décider s'il y a lieu de convoquer, de faire préparer un projet de décision ou de prendre toute autre mesure appropriée. [Je souligne.]

Par ailleurs, une fois l'avis de convocation envoyé, le président est investi du pouvoir de désigner les régisseurs chargés de décider de l'affaire particulière (art. 15 des Règles de régie interne de la Régie des permis d'alcool du Québec).

L'absence de preuve rend difficile l'évaluation du fonctionnement de la Régie. Force est de constater cependant que la Loi et les règlements permettent au président d'initier une enquête, de prendre la décision de tenir une audition, de former le banc devant entendre l'affaire, en s'y incluant s'il le désire. De même, le Rapport annuel suggère que d'autres régisseurs prennent parfois la décision de tenir une audition, et ce même rapport n'élimine pas la possibilité que ces régisseurs décident ensuite de l'affaire au fond. Ces éléments ne peuvent, en l'espèce, qu'affermir la crainte raisonnable de partialité qu'une personne bien renseignée éprouverait à l'endroit de la Régie en raison du rôle des avocats.

Ceci dit, en accord avec l'opinion exprimée par le juge Gendreau dans l'arrêt Jacob et Bar Le Morency, je considère que la décision de tenir une audition ne s'apparente pas à une détermination préalable de la validité des reproches formulés à l'encontre du détenteur de permis. Le fait que la Régie, en tant qu'institution, participe au processus d'enquête, de convocation et d'adjudication ne pose pas en soi problème. Cependant, la possibilité qu'un régisseur particulier décide, suite à l'enquête, de tenir une audition, et puisse ensuite participer au processus décisionnel, soulèverait chez la personne bien renseignée une crainte raisonnable de partialité dans un grand nombre de cas. Tout comme dans le cas des juristes de la Régie, une certaine forme de cloisonnement entre les régisseurs impliqués à diverses étapes du processus me semble requise afin de répondre à cette crainte de partialité.

L'indépendance des tribunaux administratifs, qu'en sus de l'impartialité l'art. 23 de la Charte protège, tient notamment aux relations que les décideurs entretiennent avec autrui et aux conditions objectives encadrant ces relations. Le juge en chef Dickson, dans l'arrêt Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56, à la p. 69, a ainsi défini l'indépendance:

Historiquement, ce qui a généralement été accepté comme l'essentiel du principe de l'indépendance judiciaire a été la liberté complète des juges pris individuellement d'instruire et de juger les affaires qui leur sont soumises: personne de l'extérieur __ que ce soit un gouvernement, un groupe de pression, un particulier ou même un autre juge __ ne doit intervenir en fait, ou tenter d'intervenir, dans la façon dont un juge mène l'affaire et rend sa décision.

Les trois principales composantes de l'indépendance judiciaire, soit l'inamovibilité, la sécurité financière et l'indépendance institutionnelle, furent dégagées par l'arrêt Valente, précité. Ces éléments objectifs visent en fait à assurer que le juge puisse raisonnablement être perçu comme indépendant, et qu'ainsi les craintes de partialité soient écartées. L'indépendance constitue donc en définitive une garantie de l'impartialité.

Les principes développés par notre Cour en matière d'indépendance judiciaire doivent trouver application en vertu de l'art. 23 de la Charte. Là n'est pas dire, bien entendu, que les tribunaux administratifs auxquels cette disposition s'applique doivent se comparer en tout point aux cours de justice. Comme en matière d'impartialité, une certaine dose de flexibilité est de mise à l'endroit des organismes administratifs. Les motifs du juge Le Dain dans l'arrêt Valente laissent d'ailleurs place à la souplesse, d'une façon qui tienne compte de la nature du tribunal et de l'ensemble des circonstances. Le juge en chef Lamer le rappelait récemment dans l'affaire Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3, au par. 83:

Par conséquent, bien que les tribunaux administratifs soient assujettis aux principes énoncés dans l'arrêt Valente, le critère relatif à l'indépendance institutionnelle doit être appliqué à la lumière des fonctions que remplit le tribunal particulier dont il s'agit. Le niveau requis d'indépendance institutionnelle (c.-à-d. l'inamovibilité, la sécurité financière et le contrôle administratif) dépendra de la nature du tribunal, des intérêts en jeu et des autres signes indicatifs de l'indépendance, tels les serments professionnels.

Voir également les motifs du juge Sopinka, au par. 113.

Les tribunaux québécois ayant interprété l'art. 23 ont de la même façon considéré dans leur analyse les fonctions et caractéristiques propres aux organismes administratifs en cause (voir par exemple Coffin c. Bolduc, [1988] R.J.Q. 1307 (C.S.); Nantais c. Bolduc, [1988] R.J.Q. 2465 (C.S.); Services Asbestos Canadien (Québec) Ltée c. Commission de la construction du Québec, [1989] R.J.Q. 1564 (C.S.); Taverne Le Relais, précité; G.E. Hamel Ltée c. Cournoyer, [1989] R.J.Q. 2767 (C.S.); Société de vin internationale Ltée c. Régie des permis d'alcool du Québec, J.E. 91-853 (C.S.)). Il ne fait en effet pas de doute que les tribunaux administratifs n'auront pas nécessairement à présenter les mêmes garanties objectives relatives à l'indépendance que les cours supérieures. Je rappelle toutefois que l'art. 23 ne tolère pas l'existence d'organismes à propos desquels un observateur bien renseigné, à l'issue de l'analyse de tous les éléments pertinents, éprouverait des craintes raisonnables de partialité.

Il me faut maintenant, à la lumière de ces principes, étudier les reproches que l'intimée formule à l'endroit de la Régie. À l'aide de certains éléments précis, seules l'inamovibilité et l'indépendance institutionnelle sont mises en doute. Je m'abstiens volontairement de me prononcer sur d'autres aspects du statut des régisseurs ou de la structure de la Régie.

L'intimée s'attache principalement à la durée du mandat et au mode de destitution des régisseurs. Ceux-ci sont nommés par le gouvernement pour un mandat d'au plus cinq ans (art. 4). Des régisseurs supplémentaires peuvent également être désignés, pour le temps que le gouvernement détermine. Les décrets de nomination mis en preuve font état de mandats de deux, trois et cinq ans. Une fois nommés, du moins si l'on s'en fie aux décrets de nomination mis en preuve, les régisseurs ne peuvent être démis que pour des motifs précis. Tous les contrats contiennent en effet la clause suivante, tirée ici de l'accord liant au gouvernement le président de la Régie:

5.2Destitution

Monsieur Laflamme consent également à ce que le gouvernement révoque en tout temps le présent engagement, sans préavis ni indemnité, pour raisons de malversation, maladministration, faute lourde ou motif de même gravité, la preuve étant à la charge du gouvernement.

Certains contrats d'emploi contiennent aussi la clause suivante:

7.Renouvellement

Tel que prévu à l'article 2, le mandat de monsieur Laflamme se termine le 31 mai 1995. Dans le cas où le ministre responsable a l'intention de recommander au gouvernement le renouvellement de son mandat à titre de régisseur et président de la Régie, il l'en avisera au plus tard six mois avant l'échéance du présent mandat.

Si le présent engagement n'est pas renouvelé ou si le gouvernement ne nomme pas monsieur Laflamme à un autre poste, ce dernier sera réintégré parmi le personnel du ministère de la Sécurité publique aux conditions énoncées à l'article 6.

Les conditions d'emploi des régisseurs se conforment à mon avis aux exigences minimales d'indépendance. Celles-ci ne requièrent pas que tous les juges administratifs occupent, à l'instar des juges des tribunaux judiciaires, leur fonction à titre inamovible. Les mandats à durée déterminée, fréquents, sont acceptables. Il importe toutefois que la destitution des juges administratifs ne soit pas laissée au bon plaisir de l'exécutif. Le juge Le Dain résumait ainsi les exigences d'inamovibilité dans l'affaire Valente, à la p. 698:

. . . que le juge ne puisse être révoqué que pour un motif déterminé, et que ce motif fasse l'objet d'un examen indépendant et d'une décision selon une procédure qui offre au juge visé toute possibilité de se faire entendre. L'essence de l'inamovibilité pour les fins de l'al. 11d), que ce soit jusqu'à l'âge de la retraite, pour une durée fixe, ou pour une charge ad hoc, est que la charge soit à l'abri de toute intervention discrétionnaire ou arbitraire de la part de l'exécutif ou de l'autorité responsable des nominations.

En l'espèce, les décrets de nomination prévoient expressément que la destitution des régisseurs ne peut avoir lieu que pour certains motifs précis. De plus, les régisseurs conservent la possibilité de s'adresser aux tribunaux de droit commun afin de s'opposer à une destitution illégale. En ces circonstances, je considère que les régisseurs jouissent d'une inamovibilité suffisante, au sens de l'arrêt Valente, puisque toute intervention arbitraire de l'exécutif en cours de mandat pourra être sanctionnée.

Il a été suggéré que le grand nombre de points de contact existant entre la Régie et le ministre de la Sécurité publique posait problème. Le ministre est en effet responsable de l'application de la Loi (art. 175). La Régie doit lui présenter annuellement un rapport (art. 21), et il peut requérir du président des renseignements sur les activités de l'organisme (art. 22). De plus, le ministre de la Sécurité publique doit approuver les règles que la Régie, en séance plénière, peut adopter pour sa régie interne (art. 24), et le gouvernement doit sanctionner les divers règlements pris par la Régie (art. 116). Le ministre procède aussi, à chaque année, à l'évaluation du président de la Régie. Par ailleurs, le ministre chapeaute les divers corps de police qui, à la demande de la Régie, peuvent mener enquête. Le ministre peut enfin initier le processus de révocation de permis, en déposant à la Régie une demande fondée sur l'art. 85.

Au vu de l'ensemble de la preuve, je ne crois pas que ces divers éléments suffisent à soulever une crainte raisonnable quant à l'indépendance institutionnelle de la Régie. Il n'est en effet pas inhabituel qu'un organisme administratif soit soumis à la supervision générale d'un membre de l'exécutif quant à sa gestion. Comme l'énonçait le juge Le Dain dans l'arrêt Valente, à la p. 712, les éléments essentiels de l'indépendance institutionnelle se résument au contrôle par le tribunal des décisions administratives qui portent directement et immédiatement sur l'exercice des fonctions judiciaires. Or, il n'a pas été démontré en quoi le ministre pouvait influer sur le processus décisionnel. Le contrôle quotidien des activités de la Régie et de ses divers employés, ainsi que la confection des rôles, sont du ressort du président. Le fait qu'en dernière analyse, le ministre de la Sécurité publique soit à la fois responsable de la Régie et des divers corps policiers menant enquête ne soulèverait pas à mon avis chez une personne bien informée une crainte raisonnable quant à l'indépendance des régisseurs. Ceux-ci prononcent en effet un serment les obligeant à remplir les devoirs de leur charge avec honnêteté et justice. Les liens qu'entretient le ministre avec les divers intervenants ne suffisent donc pas à susciter des inquiétudes.

La structure de la Régie ne se conforme pas aux exigences posées par l'art. 23 de la Charte. Les diverses imperfections que j'ai identifiées ne sont cependant pas imposées par la loi constitutive ou des règlements accessoires. Ainsi, il ne me paraît pas nécessaire d'affirmer l'incompatibilité de dispositions précises de la Loi avec la Charte. Il suffit en effet d'accueillir la requête en évocation présentée par l'intimée, et d'annuler en conséquence la décision de la Régie.

D'autre part, l'intimée requiert que les dépens, calculés sur la base des frais réellement encourus, soient adjugés en sa faveur. Même si je me propose d'accueillir le pourvoi, je suis d'avis d'accorder les dépens à l'intimée, au vu notamment de l'intérêt général que soulève la question en litige et du succès que rencontrent les prétentions de l'intimée devant nous. Je m'en tiens, cependant, au tarif habituel.

V - Conclusion

Pour ces motifs, je suis d'avis d'accueillir le pourvoi, d'infirmer le jugement de la Cour d'appel et celui de la Cour supérieure, d'accueillir la requête en évocation et d'annuler la décision de la Régie du 17 février 1993 révoquant les permis d'alcool détenus par l'intimée, le tout avec dépens en faveur de l'intimée.

\\Le juge L'Heureux-Dubé\\

Les motifs suivants ont été rendus par

LE JUGE L'HEUREUX-DUBÉ --

TABLE DES MATIÈRES

Paragraphe

I.Introduction74

II.L'obligation d'impartialité de la Régie76

A.Considérations générales76 (1)Applicabilité de la common law en droit public76 (2)Méthodologie d'analyse juridique en droit administratif85 (3)Distinctions entre l'indépendance et l'impartialité 105 (4)Distinctions entre la partialité et la crainte raisonnable de partialité112 B.Classification des actes de la Régie116 C.L'obligation d'impartialité d'un organisme administratif128 D.Recours132

III.La Charte146

A.Approche méthodologique147 B.L'article 23 et le par. 56(1) de la Charte: interprétation juridique185 (1)Le soi-disant "sens ordinaire"187 (2)Contexte immédiat: noscitur a sociis195 (3)Contexte élargi: les dispositions dans le chapitre III de la partie I de la Charte201

(4)Contexte de la loi dans son ensemble206

(5)L'évolution législative223

(6)Le contexte externe236

C.Conclusion245

D.Conséquences de la catégorisation "importance pénale" et "importance non pénale"249

IV.Sommaire256

V.Dispositif264

I. Introduction

Le présent pourvoi met en question l'impartialité de la Régie des permis d'alcool du Québec, et amène la Cour à se pencher sur les divers recours et remèdes disponibles et appropriés dans les circonstances. Mon collègue le juge Gonthier a résumé les faits pertinents ainsi que l'historique judiciaire, ce qui me dispense de le faire. Les questions au c{oe}ur du présent pourvoi portent essentiellement sur les deux points suivants: