Central Canada Potash Co. Ltd. et al. v. Government of Saskatchewan

Le programme de contingentement de la potasse établi par la province de la Saskatchewan en conformité des Potash Conservation Regulations 1969, numéro 287/69 et des décrets O/C 1733/69 et O/C 404/70 les promulguant et les modifiant, du Programme de répartition de la potasse entré en vigueur le 1er janvier 1970, de la directive du Ministre PCD-1, Contingentement de la potasse, entrée en vigueur le 1er juillet 1972, promulguée en conformité de The Mineral Resources Act, R.S.S. 1965, chapitre 50, et des divers avis, directives, ordonnances ministérielles et licences établis, au besoin, par le ministre des Ressources minérales de la Saskatchewan, ou son sous-ministre, pour donner effet aux programmes, est-il ultra vires des pouvoirs de la province de la Saskatchewan?

La preuve extrinsèque est-elle recevable en l’espèce à l’égard de la question constitutionnelle et, dans l’affirmative, dans quelle mesure et quelle peut en être la nature?

Les procureurs généraux du Québec, du Nouveau-Brunswick, du Manitoba, de l’Alberta et de Terre-Neuve sont intervenus en faveur du jugement en appel. Le procureur général du Canada est devenu co-demandeur en première instance relativement à la question constitutionnelle soulevée par l’action et est demeuré partie aux procédures en Cour d’appel de la Saskatchewan et devant cette Cour.

The Mineral Resources Act, R.S.S. 1965 et ses modifications, en vertu de laquelle les Potash Conservation Regulations, 287/69, ont été promulgués, est une loi-cadre qui définit les attributions très étendues du ministre responsable et accorde un large pouvoir de réglementation au lieutenant-gouverneur en conseil. La loi elle-même n’est pas contestée. Il est notoire qu’au moment de l’adoption des règlements de 1969, presque toute la potasse produite en Saskatchewan était vendue à l’extérieur de la province et que la plus grande partie de la production, environ 64 pour cent, l’était aux États-Unis. La production de la Saskatchewan représentait en fait presque la moitié (environ 48 pour cent) du marché américain de la potasse. La compagnie appelante disposait d’environ 34 pour cent de la part occupée par la Saskat-

[Page 50] chewan sur le marché américain. En ce qui concerne les prévisions de consommation mondiale fondées sur les connaissances actuelles et l’évaluation scientifique des réserves connues ou avérées, on a déposé en preuve que la Saskatchewan pouvait répondre à la demande mondiale de potasse pendant environ 1,500 ans et peut-être même plus. Le juge de première instance s’est fondé sur cette preuve pour conclure qu’on ne pouvait prétendre que les Potash Conservation Regulations avaient été adoptés pour répondre à une menace de pénurie du minerai ou aux besoins de conservation.

L’État du Nouveau-Mexique produit également de la potasse mais, selon la preuve, ni sa production ni la qualité du minerai n’égalent celles de la Saskatchewan et ses réserves sont apparemment minimes. On s’est inquiété de la pénétration du marché américain par la potasse de la Saskatchewan et les États-Unis ont procédé à une enquête sur le dumping non seulement à l’égard des exportateurs canadiens, mais également à l’égard des exportateurs français et ouest-allemands. En août 1969, le Bureau des douanes des États-Unis a conclu au dumping et, conformément à la loi américaine, le dossier a été transmis à la Commission américaine du tarif qui a fixé une audience au 7 octobre 1969. L’audience s’est ouverte à la date prévue et la Commission devait rendre sa décision à la fin de novembre 1969. En fin de compte, l’enquête n’a aucunement porté atteinte aux intérêts de la Saskatchewan, bien que, le 21 novembre 1969, on ait conclu à un préjudice et à la probabilité qu’il se poursuive. Le gouvernement de la Saskatchewan était au courant du déroulement des procédures engagées aux États-Unis à l’égard de la potasse de la Saskatchewan et s’inquiétait du tort que pourrait causer l’imposition d’un droit de douane sur ses exportations. Le gouvernement du Nouveau-Mexique s’inquiétait également d’une perte de recettes fiscales due à la diminution de la production et l’imposition d’un droit de douane fédéral ne lui aurait été en soi d’aucun secours. Tous deux craignaient une surproduction et une baisse du prix mondial.

C’est pourquoi le gouverneur du Nouveau-Mexique d’alors et le premier ministre de la Saskatchewan d’alors, et leurs adjoints, se sont rencontrés à

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Santa Fe au Nouveau-Mexique le 6 octobre 1969; c’est alors que le projet de réglementation de la potasse de la Saskatchewan a été présenté et étudié. Une réunion complémentaire s’est tenue à Regina en Saskatchewan le 17 octobre 1969. Il ne fait aucun doute que les Potash Conservation Regulations, 1969, sont le fruit de ces deux réunions et la conséquence directe de la situation économique que j’ai décrite. Ces règlements ont été promulgués le 17 novembre 1969 par le décret 1733/69 et modifiés le 8 mars 1970 par le décret 404/70. Avant d’examiner le programme de contingentement établi par les règlements et leurs modifications, je traiterai de la situation de l’appelante, Central Canada Potash Co. Limited, dans l’industrie de la potasse.

L’appelante est née d’une entente intervenue entre Noranda Mines Limited et Central Farmers Fertilizer Company, une association coopérative de Chigaco qui fournit de grandes quantités d’engrais à de nombreuses associations coopératives et donc à leurs membres. Noranda avait fait des travaux d’exploration en Saskatchewan relativement aux mines de potasse et se proposait d’y en ouvrir une si elle pouvait s’assurer d’un marché pour écouler sa production. Elle détenait d’importants droits miniers en Saskatchewan en vertu de titres en tenure libre et de baux de la Couronne et avait pris des options d’achat sur d’autres terrains miniers. L’entente conclue avec Central Farmers le 1er juillet 1965 prévoyait qu’elle ouvrirait une mine et construirait les installations connexes, pour une capacité de production annuelle d’au moins un million de tonnes de chlorure de potassium. Central Farmers a accepté d’acheter annuellement, pendant vingt ans, un demi-million de tonnes et s’est réservé le droit d’augmenter ses achats à un million et demi de tonnes. Le prix fixé était le prix courant du marché moins 15 pour cent. On avait accordé à Central Farmers l’option d’exiger que la mine et les installations soient cédées à une nouvelle compagnie qui appartiendrait à 51 pour cent à Noranda et à 49 pour cent à Central Farmers. L’option a été exercée et l’appelante a été constituée en corporation; la mine lui a été cédée comme une entreprise en activité pour un peu moins de 90 millions de dollars. Le bail de la Couronne détenu

[Page 52] par Noranda a été cédé à l’appelante le 15 juillet 1970 avec le consentement du gouvernement de la Saskatchewan. Le bail accordait des droits miniers assujettis à des contributions afférentes aux chemins et donnait en somme à Noranda, et par la suite à l’appelante, un gisement continu relié à ses autres terrains. Je dois ajouter que l’entente initiale entre Noranda et Central Farmers a été modifiée le 1er juillet 1970 et qu’à cette date, il y a eu novation de l’entente entre eux et l’appelante, réaffirmant l’obligation de l’appelante d’approvisionner Central Farmers en potasse et l’obligation de cette dernière de l’acheter. L’approvisionnement en potasse a commencé en février 1970.

Les Potash Conservation Regulations, les ordonnances et les directives en cause ont été promulgués en vertu des art. 3, 9 et 10 de The Mineral Resources Act que voici:

[TRADUCTION] 3. La présente loi a pour objet:

a) de promouvoir et de favoriser la prospection, la mise en valeur, la gestion, l’exploitation et la conservation des ressources minières de la Saskatchewan;

b) de réglementer l’aliénation des terrains miniers de la Couronne;

c) de protéger les droits corrélatifs des détenteurs de droits de superficie et de droits miniers;

9. Le Ministre peut prendre toutes les mesures qu’il estime nécessaires pour la prospection, la mise en valeur, la gestion, l’exploitation et la conservation des ressources minières de la Saskatchewan et, sans limiter la généralité de ce qui précède, le Ministre peut:

a) procéder à des études géologiques ou minéralogiques de la Saskatchewan, ou à des recherches y afférentes, et entreprendre tous travaux jugés nécessaires à cet égard;

b) procéder à des examens et analyses de minéraux ou à des recherches, expériences ou tests y afférents dans le but d’établir leur valeur scientifique et économique;

c) rédiger et publier des rapports, graphiques, dessins, cartes et plans afférents aux ressources minières de la Saskatchewan qu’il estime nécessaires;

d) créer et administrer des établissements d’enseignement et d’apprentissage des méthodes de conservation, de mise en valeur et de prospection des minéraux ainsi que d’exploration;

e) accorder son aide suivant les conditions qu’il estime appropriées pour promouvoir l’exploration, la

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mise en valeur, la gestion, l’exploitation et la conservation des ressources minières de la Saskatchewan;

f) fixer les droits qui seront exigés du public pour l’obtention de renseignements ou de services, de rapports, de cartes et d’autres documents fournis par le ministère; et

g) acheter, vendre ou autrement aliéner ou exploiter tout produit tiré des ressources minières de la Saskatchewan.

10. (1) Le lieutenant-gouverneur en conseil peut promulguer des règlements et des ordonnances qui ne sont pas incompatibles avec la présente loi s’il estime qu’ils sont nécessaires pour y donner effet conformément à son objet ou pour répondre aux situations auxquelles aucune disposition ne s’applique et, sans limiter la généralité de ce qui précède, il peut promulguer des règlements et des ordonnances

…

k) régissant la délivrance de licences en vertu de la présente loi;

l) prévoyant, dans les cas qui ne sont pas envisagés par la Loi, des sanctions pour la violation des règlements ou ordonnances promulgués sous son empire;

m) prévoyant les formules à utiliser aux termes de la présente loi;

n) exigeant des détenteurs, propriétaires, occupants ou exploitants de mines ou de terrains miniers, des rapports et des états relatifs aux travaux exécutés en tout moment ou sur tout terrain minier;

…

(3) Les règlements et ordonnances promulgués en vertu de cet article seront réputés faire partie de la présente loi.

Les Potash Conservation Regulations, adoptés le 17 novembre 1969, prévoient l’entrée en vigueur du programme de contingentement le 1er janvier 1970. Voici les parties pertinentes en l’espèce des art. 2, 3, 4 et 5 des règlements:

[TRADUCTION] 2. (1) A compter du 1er janvier 1970, il est interdit de produire de la potasse sans licence de production délivrée par le Ministre en la forme et aux conditions qu’il peut fixer.

(2) Le ministre peut délivrer une licence de production de potasse conformément aux présents règlements, en la forme que le ministre peut fixer et sous réserve des conditions qui peuvent être énoncées dans la licence. Il peut également refuser d’accorder pareille licence.

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(1) A compter du 1er janvier 1970, il est interdit de vendre de la potasse sans licence de vente accordée par le ministre.

(2) Le ministre peut délivrer une licence de vente de potasse conformément aux présents règlements, sous réserve des conditions qui peuvent être énoncées dans la licence. Il peut également refuser d’accorder pareille licence.

(1) Dans le but d’assurer l’exploitation rationnelle et la conservation de la potasse et de protéger les droits corrélatifs des propriétaires de droits miniers, le ministre peut, s’il l’estime utile, ordonner aux temps et lieu qu’il fixe, la tenue d’une enquête publique sur un ou plusieurs des points suivants:

a) le prix juste et raisonnable pour le producteur de potasse, franco de bord à la sortie de l’usine de potasse en Saskatchewan, pour toute la potasse produite dans la province;

b) la capacité de production de chaque mine de potasse;

c) le quota de production, s’il y a lieu, qui peut être attribué à chaque mine de potasse pour répondre à la demande du marché de la potasse;

d) la demande de potasse ou de ses sous-produits pour répondre aux besoins courants raisonnables et à la consommation ou à l’utilisation courantes à l’intérieur et à l’extérieur de la province, ainsi que les quantités raisonnablement nécessaires pour en constituer ou conserver des réserves et des stocks de roulement suffisants;

e) tout autre point que le ministre estime approprié.

…

(1) Lorsque le ministre juge approprié de limiter la quantité de potasse qui peut être produite dans la province, il répartit la production permise entre les mines de potasse en exploitation et peut, aux fins de cette répartition, tenir compte des facteurs suivants:

a) les quotas de base;

b) les besoins précis et réels aux fins de la vente;

c) les stocks nécessaires;

d) tout autre facteur que le ministre estime approprié.

(2) Le ministre peut réviser ou modifier la production attribuée à une ou plusieurs mines de potasse en exploitation, afin de répondre aux changements de conditions ou de circonstances. La tenue d’une enquête à cet égard est à la discrétion du ministre.

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Les exigences touchant la licence de vente ont été révoquées à la suite de l’adoption du règlement 64/70 du 18 mars 1970 qui a abrogé l’art. 3 et l’a remplacé par un nouvel art. 2 et un nouvel al. 4(1)a). Ces modifications se lisent ainsi:

[TRADUCTION] 2. (1) Il est interdit de produire de la potasse sans licence de production délivrée par le ministre, sur la base, en la forme et sous réserve des conditions que le ministre peut juger appropriées à chaque projet de production.

(2) Lorsque le ministre est convaincu que le projet de production du requérant d’une licence de production est compatible avec l’exploitation rationnelle et les principes de conservation des ressources en potasse de la province, il peut accorder une licence de production. En cas contraire, il peut la refuser.

4. (1) …

a) la viabilité économique du projet de production, y compris le coût de production, les méthodes de production, les restrictions commandées par la lutte contre la pollution, les méthodes d’exploitation minières, le coût du transport et le prix de vente.

Le 25 novembre 1969, peu après la promulgation des Potash Conservation Regulations et conformément à ces derniers, le ministre responsable a fait parvenir l’avis suivant aux producteurs de potasse de la Saskatchewan:

[TRADUCTION]

AVIS CONCERNANT LES POTASH CONSERVATION REGULATIONS, 1969

A tous les producteurs de potasse de la Saskatchewan:

Avis est par la présente donné que je, Alexander C. Cameron, ministre des Ressources minérales, proclame que le prix juste et raisonnable qui doit être versé au producteur de potasse, franco de bord à la sortie de l’usine de potasse en Saskatchewan, ne doit pas être inférieur à trente-trois cents et trois quarts (33.750) canadiens par unité d’équivalent oxyde de potassium, aux fins suivantes:

a) la fixation de la demande de potasse et de ses sous-produits pour répondre aux besoins courants raisonnables et à la consommation ou à l’utilisation courantes à l’intérieur et à l’extérieur de la Saskatchewan à compter du 1er janvier 1970; et

b) le contingentement de la production et la vente de potasse et de ses sous‑produits à compter du 1er janvier 1970; et

c) la délivrance de licences de production et de licences de vente en Saskatchewan.

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Le prix minimum reçu par le producteur est ainsi fixé pour les fins énoncées, dont celle prévue à la clause a) de l’avis, qui mentionne [TRADUCTION] «la consommation ou l’utilisation courantes à l’intérieur et à l’extérieur de la Saskatchewan».

Cet avis fut suivi, le 24 février 1970, d’une directive ministérielle qui traite du prix minimum ou prix plancher fixé par l’avis. Elle cherche à proscrire tout artifice ou entente qui pourrait diminuer le prix plancher établi. La directive est reproduite en entier dans les motifs de jugement de la Cour d’appel de la Saskatchewan et je la cite également:

[TRADUCTION] Le 25 novembre 1969, le ministre des Ressources minérales a publié une directive sur le prix de vente minimum de trente-trois cents et trois quarts (33.750) par unité d’équivalent oxyde de potassium, franco de bord à la sortie de l’usine en Saskatchewan, en vigueur à compter du 1er janvier 1970.

Afin que l’expression «33.75¢ canadiens par unité d’équivalent K2O, f.o.b. à l’usine en Saskatchewan» soit comprise et interprétée de façon uniforme, le ministère apporte les éclaircissements suivants:

1. SYSTÈME DE COMMERCIALISATION—C.-à-d.

a) ventes effectuées par les producteurs dont la production, la commercialisation, les ventes et la distribution sont unifiées; et

b) ventes effectuées par les producteurs par l’intermédiaire de tiers ou de courtiers indépendants, de distributeurs, de grossistes, de marchands ou autres mandataires.

Le prix plancher établi est le prix de vente net minimum de la potasse, f.o.b. à l’usine en Saskatchewan, et il ne sera autorisé aucun rabais, commission ni autre contrepartie sur ce prix, que l’exploitation du producteur soit unifiée ou qu’il retienne les services de tiers ou de sous-traitants indépendants pour les ventes et la distribution.

2. PÉRÉQUATION DU TARIF-MARCHANDISE

L’usage qui consiste à absorber le coût du transport au moyen de la péréquation du tarif-marchandise est en fait un rabais et ne sera pas permis, s’il réduit le prix plancher établi.

3. NATURE DES ENTENTES SUR LES RABAIS:

a) pour la marché de l’Amérique du nord;

b) pour le marché d’outre-mer.

Dans aucun de ces deux cas, il ne sera autorisé de rabais qui réduise le prix plancher établi.

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4. RABAIS SUR LES VENTES AU COMPTANT

Aucun rabais sur les ventes au comptant ne doit réduire le prix plancher établi. Le prix plancher vaut pour les ventes au comptant ou les paiements dans les 30 jours de la vente. Aucune vente à crédit de plus de 30 jours qui a pour effet de réduire le prix plancher établi, ne sera permise.

5. ENTENTES ENTRE PRODUCTEURS POUR SE CONFORMER AUX CONTINGENTS GLOBAUX

Sous réserve de la présentation préalable d’une demande au ministre des Ressources minérales et de l’approbation de ce dernier, une compagnie de la Saskatchewan productrice de potasse peut, dans le but de répondre aux besoins de son marché, conclure une entente prévoyant l’acquisition du quota attribué à un autre producteur de la Saskatchewan, sans égard au prix plancher établi, pourvu que le prix de vente de la potasse ainsi produite respecte le prix plancher établi lorsque cette potasse sort de la Saskatchewan.

APPLICATION DU PRIX PLANCHER À TOUTES LES QUALITÉS DE POTASSE

Le prix plancher établi s’applique à un volume d’équivalent oxyde de potassium, indépendamment de la qualité de la potasse.

SOUS-ESTIMATION DU COÛT DE TARIF-MARCHANDISE, DE L’ENTREPOSAGE, DES CONTENEURS, ETC.

Le ministère n’accordera aucune remise pour les erreurs et les mécomptes des augmentations imprévues du tarif-marchandise, de l’entreposage et des autres coûts afférents à la vente de la potasse, que la livraison soit immédiate ou à terme. Les contrats de vente doivent stipuler que le prix plancher de la potasse, f.o.b. à l’usine en Saskatchewan, sera respecté.

VENTES PAR CONSIGNATION

Tous les produits vendus par consignation seront réputés faire partie de l’inventaire du consignataire (vendeur) et doivent respecter le prix plancher.

COÛT DE LOCATION DES WAGONS DE MARCHANDISES, DES SURESTARIES, DU DÉCHARGEMENT, ETC.