Le jugement du juge en chef Laskin et des juges Martland, Judson, Ritchie et Dickson a été rendu par
LE JUGE DICKSON—
I
L’appelant est membre de la Commission des écoles catholiques de Québec et l’intimée est la Commission des écoles. L’action de l’appelant est née de l’élection, en juillet 1972, des président, vice-président et membres du comité exécutif de la Commission des écoles. On a procédé à l’élection par scrutin secret et c’est de là que vient le litige. Les procès-verbaux indiquent le nombre de votes, mais pas les noms des votants, conformément à la résolution CC-2-72-73 adoptée le même jour et décidant que le scrutin serait secret. Le 27 février 1973, la commission intimée a adopté le règlement numéro 5 dont les articles 19, 32 et 35 autorisent
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tout membre à demander un scrutin secret. L’appelant attaque la résolution CC-2-72-73 et les articles 19, 32 et 35 du règlement numéro 5. Il demande l’annulation de la résolution et des articles contestés et une injonction permanente interdisant le vote par scrutin secret dans certaines des élections de l’intimée. La Cour supérieure et la Cour d’appel du Québec ont rejeté l’action de l’appelant qui maintenant, sur autorisation, en appelle à cette Cour. Je partage l’opinion des cours du Québec et suis d’avis de rejeter le pourvoi.
L’appelante fonde son action sur deux moyens: l’interprétation de la loi et l’intérêt public. Avant d’examiner ces moyens, il y a lieu de souligner deux points.
Premièrement, les organismes publics, tel les conseils municipaux et les commissions scolaires, ont un large pouvoir discrétionnaire en matière de réglementation de leur procédure. Il n’appartient pas aux tribunaux de dicter la manière dont ces organismes doivent gérer leurs affaires internes. Les tribunaux peuvent intervenir, à l’occasion, si un conseil ou une commission n’observe pas les formalités que la Législature a prescrites expressément pour la convocation des réunions et leur déroulement; les tribunaux peuvent agir si l’on soulève des questions de justice naturelle, d’abus de pouvoir ou de fraude; mais en l’absence d’obligation légale de faute, c’est aux organismes municipaux et à eux seuls qu’appartient la réglementation interne de leurs affaires: voir Re Howard and the City of Toronto[2], à la p. 965.
Deuxièmement, quand une loi ne précise pas le mode de scrutin, on peut adopter tout mode raisonnable qui n’est pas expressément interdit par la loi: McQuillin, Municipal Corporations (1968 Rev. Vol.) vol. 4, à la p. 555; Rogers, The Law of Canadian Municipal Corporations (2d Ed.), à la p. 250. Quand une loi interdit expressément le vote par scrutin secret, comme le par. (2) de l’art. 197 de The Ontario Municipal Act, R.S.O. 1970, c. 284, un vote exprimé de cette manière sera nul, mais en l’absence d’une interdiction, expresse ou nécessairement implicite, le vote sera valide.
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II
L’appelant prétend que la Loi de l’instruction publique, S.R.Q. 1964, c. 235, étaye sa contestation de la résolution et du règlement de la Commission des écoles. Si c’est le cas, ce doit être implicitement, car la Loi ne contient aucune interdiction expresse du scrutin secret. On prétend que la formule 10 de la Loi appuie la thèse de l’interdiction implicite.
Avant d’en venir à la formule 10, je dois souligner que l’art. 339 de la Loi de l’instruction publique prescrit que le secrétaire-trésorier doit assister à toutes les sessions de sa commission scolaire et dresser, conformément à l’art. 201, les procès-verbaux de tous ses actes et délibérations, dans le registre tenu pour cet objet. L’article 201 dispose que le procès-verbal de chaque session doit être inscrit dans le registre des délibérations de la commission scolaire appelé «Livre des délibérations» et qu’après avoir été lu et approuvé, au commencement de la séance suivante, il doit être signé par la personne qui préside et contresigné par le secrétaire-trésorier. Dans sa version française, l’article se termine par «(Voir formule 10)» et dans la version anglaise par «(Form 10)». Le paragraphe (12) de l’art. 203 impose aux commissions scolaires de faire inscrire dans un registre, affecté à cet objet, les procès-verbaux de leurs séances qui doivent être signés par le président et par le secrétaire-trésorier, conformément aux dispositions de l’art. 201. La version française de cet article se termine également par «(Voir formule 10)».
La formule 10, sur laquelle s’appuie fortement l’appelant, dit ceci:
10.—(Articles 201, 203)
Procès-verbal des délibérations des
commissaires ou des syndics d’écoles
Province de Québec,
)
Municipalité scolaire de
)
A une session des commissaires (ou syndics) d’écoles pour la municipalité de , dans le comté de , tenue à (indiquer le lieu et le jour de la semaine), le jour du mois de (mettre la date) à heures de l’ -midi, à laquelle session sont présents:
MM. (donner les noms de tous les commissaires ou syndics présents), tous commissaires (ou syndics) d’écoles.
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Le président (ou celui qui a été nommé président en l’absence du président ordinaire) prend le fauteuil.
Le secrétaire-trésorier est aussi présent.
M. propose que (inscrire la proposition).
Adopté unanimement (ou sur la division qui suit, ou rejeté, selon le cas).
(S’il y a division, le président prend les votes comme suit:)
Pour: —MM.
) (inscrire les noms.)
Contre:—MM.
)
(S’il y a égalité de voix, le président donne un second vote et ensuite déclare que la proposition est adoptée ou rejetée, suivant le cas.)
(Quand un amendement est proposé, il doit l’être ainsi:)
M. propose en amendement: (inscrire l’amendement.)
Pour l’amendement:—MM.
)
Contre l’amendement:—MM.
)
(inscrire les noms.)
(Signature du président.)
(Signature du secrétaire-trésorier.)
L’argument qu’on invoque est que les commissions scolaires ne peuvent pas faire voter leurs membres par scrutin secret parce que la formule dit: «(S’il y a division, le président prend les votes comme suit:—)
Pour:—MM.
)
(inscrire les noms.)»
Contre:—MM.
)
Je ne suis pas de cet avis. Un tel argument me paraît donner à la formule 10 un poids exagéré et injustifié. Comme son nom l’indique, il ne s’agit que d’une formule et rien de plus. Elle a été conçue comme un guide que le secrétaire-trésorier peut suivre pour rédiger les procès-verbaux. Rien ne l’oblige à s’y conformer.
Bien que le lord juge Brett dans Attorney General v. Lamplough[3], à la p. 229, ait déclaré qu’une annexe d’une loi du Parlement fait partie de la loi et constitue une disposition législative au même titre que le reste, cette assertion va au-delà de la
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règle. Driedger énonce la vraie règle dans The Construction of Statutes, à la p. 117: [TRADUCTION] «Une annexe ou un appendice fait partie de la loi, mais quant à savoir s’il fait partie du texte même, cela dépend du libellé de cette loi.»
Je ne décèle rien dans le texte de la Loi qui aurait pour effet d’y introduire la formule de manière à imposer une interdiction absolue, sanctionnée par la nullité. Bien au contraire, l’art. 5 de la Loi de l’instruction publique dispose que:
5. Les formules de la présente loi en font partie et suffisent pour tous les cas auxquels elles s’appliquent. Toutes autres formules, ayant la même signification, peuvent être également employées. S.R. 1941, c. 59, a. 5.
et l’art. 48 de la Loi d’interprétation, S.R.Q. 1964, c. 1, dispose que:
48. L’emploi rigoureux des formules édictées par un statut pour assurer l’exécution de ses dispositions, n’est pas prescrit, à peine de nullité, si les variantes n’en affectent pas le sens. S.R. 1941, c. 1, a. 48.
L’Assemblée législative a-t-elle entendu limiter le droit des commissaires des écoles de voter par scrutin secret? Telle est la question cruciale. Le libellé des deux articles précités me semble rejeter pareille intention. Comment des formules, telle que la formule 10, peuvent‑elles être considérées comme faisant partie du texte de la loi quand il est permis d’employer impunément des variantes ou d’autres formules ayant la même signification?
Permettre l’utilisation de formules «ayant la même signification» (art. 5 de la Loi de l’instruction publique) n’équivaut pas à exiger que les sessions soient tenues conformément à la procédure de la formule 10. Le but de la formule 10 et son effet sont de fournir un modèle indiquant les enseignements qui doivent être enregistrés dans le procès-verbal de la session. Elle n’a pas pour effet de prescrire ce qui doit se produire ou ne doit pas se produire au cours d’une session. Toute formule qui a la «même signification» et rapporte ce qui s’est passé, est autorisée. La formule ne limite pas a liberté d’action d’une commission scolaire en prescrivant le mode d’adoption de ses décisions.
L’argument de l’appelant suppose que le législateur entendait supprimer le pouvoir discrétionnaire
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qu’ont toujours possédé des organismes, comme les commissions scolaires, de contôler leur procédure interne. Il suppose que le législateur a voulu faire la lumière sur la façon dont les commissaires exercent chacun leur jugement en procédant à une élection. On pourrait penser que si tel était le cas, le législateur aurait utilisé un langage clair, précis et positif et non pas une phrase hermétique dans une formule spécifiquement déclarée facultative. La forme ne doit pas être confondue avec le fond. Selon moi, en suggérant l’utilisation de la formule 10, le législateur n’a ni expressément ni implicitement réglementé le mode de scrutin.
III
Le deuxième moyen de l’appelant repose sur l’intérêt public. L’article 197 de la Loi de l’instruction publique dispose que les sessions des commissaires sont publiques, mais que ceux-ci peuvent référer les plaintes ayant un caractère personnel à un comité dont les réunions doivent se tenir à huis-clos. L’argument de l’appelant est que les commissaires sont eux-mêmes des élus, partant responsables; cette responsabilité se manifeste dans le fait même que leurs réunions sont publiques; et le public a le droit de savoir de quelle façon chaque commissaire exerce le vote qu’il lui a confié. Le scrutin secret, est-il soutenu, tient en échec le but recherché par l’obligation de tenir des sessions publiques. Je ne crois pas qu’il en soit ainsi.
Les sessions publiques et le scrutin secret ne sont pas incompatibles. On n’a cité aucun texte qui indique qu’un organisme public, dont les sessions et les délibérations sont publiques, n’a pas le droit, en vertu d’un principe général, de voter par scrutin secret. Une telle assertion va directement à l’encontre du large pouvoir discrétionnaire que tous les organismes publics possèdent, en l’absence de dispositions légales contraires, quant à la réglementation de leur procédure interne. On peut faire valoir que notre système politique devrait exiger que tous les scrutins soient publics. Par contre, la majorité au moins de la Commission des écoles catholiques de Québec était d’avis que l’intérêt public ne serait pas mieux servi si l’on exigeait que chaque commissaire divulgue en faveur de qui il a voté dans
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l’élection des président, vice-président et comité exécutif de la Commission. Nous n’avons ni le devoir ni le droit de choisir entre ces points de vue opposés. Il n’incombe pas à la Cour d’ordonner une procédure autre que celle choisie par des élus, sauf disposition contraire prescrite par une loi ou dans les circonstances exceptionnelles que j’ai mentionnées.
Je suis d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens.
Le jugement des juges Spence, Pigeon, Beetz et de Grandpré a été rendu par
LE JUGE PIGEON (dissident)—Le pourvoi attaque l’arrêt de la Cour d’appel du Québec qui a confirmé le jugement de la Cour supérieure rejetant l’action du demandeur. Par cette action, l’appelant demande en somme de prononcer la nullité:
1° de la résolution de l’intimée adoptée le 5 juillet 1972 et se lisant comme suit:
Que l’élection du président, du vice-président et des membres du comité exécutif se fasse par scrutin secret.
2° des articles du règlement numéro 5 de l’intimée traitant du vote au scrutin secret, notamment l’art. 35 qui se lit comme suit:
Art. 35. Avant que le vote soit commencé selon une autre méthode, tout membre officiel de l’assemblée peut demander le vote au scrutin secret.
L’appelant invoque le premier alinéa de l’art. 197 et la formule 10 de la Loi de l’instruction publique (S.R.Q. 1964, c. 235). Ces dispositions se lisent comme suit:
197. Les sessions des commissaires et des syndics d’écoles sont publiques; mais ceux‑ci peuvent référer les plaintes faites contre les instituteurs ou les élèves, ou les demandes d’emploi faites par les instituteurs ou tout autre sujet d’un caractère personnel, à un comité dont les réunions doivent être privées.
(Formule) 10.—(Articles 201, 203)
Procès-verbal des délibérations des commissaires ou des syndics d’écoles
Province de Québec,
)
Municipalité scolaire de
)
A une session des commissaires (ou syndics) d’écoles pour la municipalité de ,dans le comté de , tenue à (indiquer le lieu et le jour de la
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semaine), le jour du mois de (mettre la date) à heures de 1’ -midi,—à laquelle session sont présents:
MM. (donner les noms de tous les commissaires ou syndics présents), tous commissaires (ou syndics) d’écoles.
Le président (ou celui qui a été nommé président en l’absence du président ordinaire) prend le fauteuil.
Le secrétaire-trésorier est aussi présent.
M. propose que (inscrire la proposition).
Adopté unanimement (ou sur la division qui suit, ou rejeté, selon le cas).
(S’il y a division, le président prend les notes* comme suit:)
(* Il faut évidemment lire votes comme dans la version anglaise et tous les textes antérieurs.)
Pour:—MM.
) (inscrire les noms).
Contre:—MM.
)
(S’il y a égalité de voix, le président donne un second vote et ensuite déclare que la proposition est adoptée ou rejetée, suivant le cas.)
(Quand un amendement est proposé, il doit l’être ainsi:)
M. propose en amendement: (inscrire l’amendement.)
Pour l’amendement:—MM.
) (inscrire les noms.)
Contre l’amendement:—MM.
)
(Signature du président.)
(Signature du secrétaire-trésorier.)
La formule 10 est ancienne. Elle a été édictée, presque telle quelle, comme formule numéro 8, par la Loi de 1876, 40 Vict. c. 22, en même temps que dix-huit autres formules dont la plupart comportent, comme le texte ci-dessus, des prescriptions mises en italiques et entre parenthèses.
Au sujet de ces formules la Loi de 1876 comporte simplement ce qui suit:
53. Les formules insérées dans cet acte en font partie et suffisent dans tous les cas pour lesquels elles sont proposées; toute autre formule exprimant les mêmes choses peut être également employée.
Cette disposition se retrouve presque inchangée à Part. 5 de la Loi de l’instruction publique.
5. Les formules de la présente loi en font partie et suffisent pour tous les cas auxquels elles s’appliquent.
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Toutes autres formules, ayant la même signification, peuvent être également employées.
Si l’on tient compte du contexte et de la façon dont les formules de cette Loi ont été édictées, je ne vois pas comment on peut ne pas voir dans les prescriptions insérées dans ces formules, des dispositions législatives obligatoires au même titre que les articles. Je ne connais pas de principe d’interprétation selon lequel l’appendice d’une loi, titre sous lequel on a groupé les formules quand on les a originairement édictées, serait, de ce seul fait, moins obligatoire que la loi elle-même. Tout dépend du caractère que la législature a donné à cette appendice. S’il s’agit d’une convention et que l’on se soit borné à la déclarer valide, il se peut qu’on n’ait pas voulu en changer le caractère. Cependant, si l’on a décrété que les dispositions de la convention auront le même effet que si elles avaient été insérées dans la loi et en formaient partie intégrante, on les traitera comme ayant pris le caractère de dispositions législatives, ainsi que le Conseil privé l’a décidé dans Canadian Northern Pacific Railway v. New Westminster Corporation[4].
De la part de l’intimée, on dit qu’ici la Loi décrète seulement que les formules en font partie et non pas qu’elles auront le même effet que si elles y étaient expressément insérées. C’est là à mon avis une distinction inadmissible. Il n’y a pas de formule sacramentelle pour exprimer la volonté de la législature. On ne peut pas dire qu’un texte a moins de portée qu’un autre, parce qu’on n’y trouve pas tout le verbiage qu’un autre rédacteur a pu utiliser. Voir l’arrêt récent de cette Cour dans General Motors of Canada c. Brunet[5]. La seule question à se poser c’est de savoir quelle est l’intention. Quand l’annexe est une convention cela fournit une raison de croire qu’on a pu vouloir simplement la valider sans en changer la nature. Pour conclure qu’on en a fait un texte législatif il faut qu’on l’ait dit. La situation n’est pas la même quand il s’agit de formules, surtout de formules accompagnées de prescriptions précises. En disant qu’elles font partie de la Loi on dit tout ce qu’il y a
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lieu de dire pour exprimer qu’elles ont force de loi. Voir ce qu’a dit le lord juge Brett dans Attorney General v. Lamplough[6], (à la p. 229):
[TRADUCTION] …une annexe d’une loi du Parlement, c’est une simple question de rédaction—une simple question de terminologie. Une annexe fait partie de la loi et constitue une disposition législative au même titre que le reste.
Il faut donc se demander ce que prescrit la formule 10 en disant: «S’il y a division, le président prend les votes comme suit:
Pour: MM. Contre: MM. (inscrire les noms)». Le caractère impératif du texte n’est pas douteux, en anglais on dit: «the votes shall be taken by the chairman as follows:». Il est bon de souligner que lorsque cette formule a été édictée la Loi de l’instruction publique était encore plutôt squelettique, on n’y trouvait pas les dispositions élaborées qui ont subséquemment été édictées quant aux devoirs des commissaires et des secrétaires‑trésoriers. Ces dispositions nouvelles ont cependant été reliées à la formule, la mention: «voir formule 10» a été insérée à la fin de l’art. 201 et au par. (12) de l’art. 203, ce qui indique bien que dans la pensée du législateur elle complète ces dispositions-là.
Voyons maintenant dans quelle mesure la Loi permet de s’écarter des formules prescrites. Là encore, le texte est formel: «Toutes les autres formules, ayant la même signification, peuvent être également employées.» Il faut donc conserver la substance de ce qui est prescrit par les formules. A ce sujet je noterai qu’encore aujourd’hui on trouve dans la formule d’engagement d’instituteur (formule 18 correspondant à la formule 19 de 1876 modifiée à plusieurs reprises) de nombreuses dispositions touchant les devoirs des enseignants dans les écoles publiques.
Je ne nie pas qu’en principe les commissions scolaires ont le pouvoir de réglementer la procédure des assemblées des commissaires. Cependant ce pouvoir est restreint par l’obligation de se conformer à toutes les prescriptions de la loi. Ainsi l’art. 197 dont le premier alinéa a été édicté par la Loi de 1899, 62 Vict. c. 28, art. 209, exige que les sessions des commissaires soient publiques, seules
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certaines matières peuvent être référées à un comité dont les réunions doivent être privées. Par le vote au scrutin secret on se trouve à soustraire à la publicité obligatoire des délibérations le détail du vote. On cache aux contribuables qui assistent à l’assemblée un élément capital de la décision, savoir comment chacun des commissaires présents a voté.
Il me semble tout à fait normal de tirer cette conclusion de l’obligation de siéger en public. Les députés ne votent pas au scrutin secret. Les juges de nos tribunaux collégiaux ne se retranchent pas derrière l’anonymat même si leurs délibérations sont secrètes comme celles d’un jury. Quand la décision est rendue, les opinions sont déclarées et l’on reconnaît aux justiciables le droit d’exiger lors d’un verdict de jury que chacun des jurés soit appelé à déclarer individuellement sa conclusion.
A mon avis les dispositions du règlement numéro 5 qui prévoient un vote au scrutin secret aux assemblées des commissaires, vont à l’encontre des prescriptions de l’art. 197 aussi bien que de celles de la formule 10. A mon sens il importe peu que l’art. 35 du règlement signifie que chaque membre a droit d’exiger le scrutin secret, ou qu’il peut seulement le proposer, de telle sorte qu’il n’a lieu que si la demande qu’il en fait est agréée par la majorité. D’une façon comme de l’autre, le vote au scrutin signifie que l’on soustrait à la publicité obligatoire une partie essentielle du processus de l’assemblée et que l’on empêche que soit consignée dans le registre des procès-verbaux une mention prescrite par la loi, savoir les noms de ceux qui ont voté pour ou contre chaque proposition. Il ne faut pas oublier qu’en vertu de l’art. 348 de la Loi de l’instruction publique le registre des procès-verbaux est, comme tous les autres documents sous la garde du secrétaire-trésorier, ouvert à l’examen de toutes personnes intéressées.
Pour ce qui est de la résolution du 5 juillet 1972, la situation me paraît différente. Tout d’abord il s’agit d’une décision prise uniquement en vue de l’élection qui allait avoir lieu à cette assemblée-là. Cette élection n’a pas été contestée et l’on ne fait voir quelle utilité il pourrait y avoir à faire déclarer nullité de la résolution relative au scrutin
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quand l’élection à laquelle elle se rattache n’est pas contestée. De plus j’incline à croire qu’il y a une distinction à faire entre une élection de président, de vice-président et de membres du comité exécutif et l’adoption d’une résolution administrative ou d’un règlement. Je ne crois donc pas qu’il y ait lieu d’accueillir la demande de nullité de la résolution.
Pour ces motifs je conclus qu’il y a lieu d’accueillir le pourvoi, d’infirmer l’arrêt de la Cour d’appel ainsi que le jugement de la Cour supérieure et de faire droit à l’action du demandeur avec dépens dans toutes les cours contre l’intimée, aux fins de déclarer nulles les dispositions du règlement numéro 5 de l’intimée touchant le vote au scrutin secret c’est‑à‑dire, aux art. 19 et 32 les mots: «ou par scrutin secret» et l’art. 35 en entier.
Pourvoi rejeté avec dépens, les juges SPENCE, PIGEON, BEETZ et DE GRANDPRÉ étant dissidents.
Procureurs de l’appelant: Tremblay, Pinsonnault, Pothier & Morisset, Québec.
Procureurs de l’intimée: Des Rivières, Paquet, Vermette, Bérubé & Thivierge, Québec.
Notes de bas de page
- [1] [1974] C.A. 423.
- [2] [1928] 1 D.L.R. 952 (C.A. Ont.).
- [3] (1878), 3 Ex. D. 214.
- [4] [1917] A.C. 602.
- [5] [1977] 2 R.C.S. 537.
- [6] (1878), 3 Ex. D. 214.
Lois et règlements cités
-
Loi d’interprétation
-
Citations non résolues
- articles 19
- 32
- 35
- (2)
- art. 197
- art. 339 de la Loi de l’instruction publique prescrit
- art. 201
- article 201
- (12)
- art. 203
- Articles 201
- 203
- art. 5 de la Loi de l’instruction publique
- article 197 de la Loi de l’instruction publique
- art. 348 de la Loi de l’instruction publique le registre des