Dupond v. City of Montreal et al.

Dans son mémoire, Claire Dupond prétend également que, abstraction faite de la question consti-

[Page 789] tutionnelle, l’Ordonnance est ultra vires du comité exécutif et que le Règlement est ultra vires du Conseil de la ville, aux termes de la Charte de la Ville. Ces moyens n’ont pas été mentionnés pendant les débats. C’est pourquoi, quand le procureur de la Ville a indiqué qu’il allait y répondre, la Cour l’a informé qu’il n’avait pas à le faire tant que ces moyens ne seraient pas soulevés. Ils ne le furent pas. Puisque ces moyens n’ont pas fait l’objet de plaidoiries en cette Cour, et n’ont pas été discutés par les autres cours, je m’abstiendrai de tout commentaire à leur sujet et je présumerai que le Règlement et l’Ordonnance sont intra vires, du point de vue du droit administratif. Je limiterai donc mes motifs aux deux points de droit constitutionnel.

Le juge de première instance, le juge Trépanier, dont le jugement n’a pas été publié, a conclu que les art. 2, 3 et 5 du Règlement et plusieurs dispositions du Code criminel faisaient jusqu’à un certain point double emploi. Il conclut que l’art. 5 du Règlement crée une nouvelle infraction et a pour but de suppléer au Code criminel et qu’il est donc ultra vires en tant que disposition relative au droit criminel. Puisqu’à son avis, il était peu probable que le Conseil de la ville aurait édicté le Règlement sans l’art. 5, il déclara la nullité de l’ensemble du Règlement et de l’Ordonnance. (Un juge de la Cour du Bien-Être social était parvenu à la même conclusion, sur des motifs plus étendus, à l’égard du même Règlement dans La Ville de Montréal c. X[15], cette décision a fait l’objet d’un appel dont nous ne connaissons pas l’issue. Il semble également que quelques décisions non publiées de la Cour municipale de Montréal ont déclaré intra vires le Règlement et l’Ordonnance en question).

La Cour d’appel (le juge Lajoie parlant en son propre nom et en celui des juges Owen, Brossard, Turgeon et Bélanger) a conclu unanimement que le Règlement et l’Ordonnance étaient intra vires: elle a qualifié le Règlement et l’Ordonnance de règlements locaux de police dont le but principal est d’assurer aux citoyens la libre et paisible jouissance du domaine public de la municipalité. En ce qui concerne la Déclaration canadienne des droits,

[Page 790] on a fait remarquer qu’elle ne s’appliquait pas à la législation provinciale ou municipale: [1974] C.A. 402.

Devant cette Cour, la constitutionnalité de chaque article du Règlement fut brièvement débattue, mais l’attaque était principalement dirigée contre l’art. 5 et l’Ordonnance. On parla de divisibilité. En réponse aux questions qu’on lui posait, l’avocat de Claire Dupond déclara que cette dernière, qui avait seule entamé les procédures, voulait uniquement faire déclarer ultra vires l’Ordonnance et l’art. 5 du Règlement, et que les autres articles du Règlement ne l’intéressaient pas.

Il est évident selon moi que cette déclaration revient à un désistement de sa requête par Claire Dupond pour autant que cette requête vise les dispositions du Règlement autre que l’art. 5.

L’avocat du procureur général du Canada, l’autre appelant, admit que l’art. 5 était fonctionnellement divisible.

En outre, je pense, comme le juge de première instance, que le Conseil de la ville n’aurait probablement pas adopté le Règlement contesté sans l’art. 5, mais, à mon avis, l’inverse n’est pas vrai: le titre même du Règlement et le troisième alinéa du préambule font mention de mesures exceptionnelles et d’urgence qui ne sont énoncées qu’à l’art. 5; les autres alinéas du préambule s’appliquent à l’art. 5 comme aux autres articles; enfin, il est manifeste que le Règlement resterait opérant sans les art. 1,2, 3 et 4.

Dans ces circonstances, je limiterai donc mes motifs de jugement à la question de la constitutionnalité de l’art. 5 et des dispositions accessoires, les art. 6 et 7. Selon moi, il n’y a plus de litige entre Claire Dupond et la Ville de Montréal en ce qui concerne les art. 1, 2, 3 et 4 du Règlement. Ni la mise en cause du procureur général du Canada et du procureur général du Québec, ni l’intervention ultérieure du procureur général de l’Alberta ne font de cette affaire un renvoi constitutionnel.

[Page 791]

II

Dans l’affaire Hodge c. La Reine[16], le Comité judiciaire du Conseil privé a affirmé la constitutionnalité de l’Ontario Liquor License Act de 1877 et de ses règlements d’application. A la page 131, le Comité judiciaire a qualifié ces règlements de

[TRADUCTION] règlements dans le genre de règlements municipaux ou de police d’un caractère purement local, … et, comme tels, [ayant] pour but de préserver, dans les limites de la municipalité, la paix … et de réprimer … la conduite désordonnée et tumultueuse.

On ne saurait mieux définir l’art. 5 du Règlement et l’Ordonnance qui, prima facie, sont des règlements de nature purement locale. L’Ordonnance a été passée pour des raisons propres à la Ville de Montréal à une époque donnée. L’article 5 et l’Ordonnance se rapportent à l’utilisation du domaine public municipal dans une situation exceptionnelle lorsqu’il y a des motifs raisonnables de croire que la tenue d’assemblées, de défilés ou d’attroupements, dans la rue, les parcs et autres parties du domaine public mettrait en danger la sécurité, la paix et l’ordre publics. Ce ne sont pas des mesures punitives mais essentiellement des mesures préventives, dont le but et l’effet sont la prévention de conditions susceptibles d’entraîner des violations de la paix et de nuire à l’administration de la justice. Ce caractère préventif ressort du fait que l’Ordonnance interdit la tenue sur le domaine public de toute assemblée et de tout défilé et attroupement, aussi innocents et inoffensifs soient-ils. Le caractère temporaire de l’Ordonnance, comme de toute ordonnance qui pourrait être passée en vertu de l’art. 5, fait également ressortir l’aspect préventif de cette disposition.

Dans le Renvoi sur l’Adoption Act[17], Sir Lyman Duff écrit, à la p. 403:

[TRADUCTION] … à titre de domaine législatif, le droit criminel relève du Parlement du Canada, mais l’administration de la justice et, généralement parlant, la police du pays, l’application du droit criminel, l’élimination du crime et des troubles de l’ordre public, ont, depuis le tout début de la Confédération été reconnues comme étant la responsabilité des provinces et ont été menées à bien à un coût élevé pour le public; ainsi les provinces, directement ou par l’intermédiaire des muni-

[Page 792]

cipalités, ont également assumé la responsabilité du contrôle des conditions sociales susceptibles d’inciter au vice et au crime.

Il est maintenant bien établi que la suppression des conditions susceptibles de favoriser le crime relève de la compétence provinciale: Bédard c. Dawson[18]; Di Iorio c. Gardien de la prison de Montréal[19].

Dire que les ordonnances qui peuvent être passées en vertu de l’art. 5 sont purement prohibitives est une simplification: on peut limiter des manifestations à certains secteurs du domaine public municipal, à certaines heures du jour ou de la nuit, à certains genres de réunions, défilés ou attroupements; c’est pourquoi, en dépit de la forme prohibitive des ordonnances, l’art. 5 peut être considéré, au fond, comme une réglementation de l’utilisation du domaine public au même titre que le règlement jugé intra vires par le juge en chef McRuer, dans l’arrêt R. v. Campbell[20].

De toute façon, je n’hésiterais aucunement à conclure à la validité des ordonnances prévues à l’art. 5, même si elles étaient strictement prohibitives:

[TRADUCTION] Une loi provinciale ne devient pas une matière de droit criminel pour la simple raison qu’elle édicte une interdiction et érige en délit le défaut de se conformer à celle-ci;…

(le juge Judson, dans O’Grady c. Sparling[21], à la p. 810).

A mon avis, les textes attaqués visent une matière de nature purement locale dans la province au sens du par. 92(16) de la constitution. Puisque tous les autres domaines de pouvoir législatif énumérés à l’art. 92 ne sont que des exemples du pouvoir général de la province de faire des lois relatives à toutes les matières de nature purement locale ou privée dans la province, je suis d’avis que les textes attaqués tirent aussi leur validité constitutionnelle des par. (8), (13), (14) et (15) de l’art. 92.

[Page 793]

L’arrêt Re Race Track and Betting[22], de la Cour d’appel de l’Ontario, et District of Kent v. Storgoff[23], un jugement du juge Whittaker de la Cour suprême de la Colombie-Britannique, nous ont été cités à titre de jurisprudence montrant l’invalidité de l’art. 5 du Règlement et de l’Ordonnance. Ces affaires traitaient de situations différentes et j’estime préférable de ne pas les commenter afin d’éviter d’aller plus loin que nécessaire aux fins de la décision en l’espèce. L’arrêt Johnson c. Le procureur général de l’Alberta[24], fut également cité. Il convient de faire ici une distinction nette: dans cette affaire, une province avait ajouté une sanction à une infraction déjà prévue auCode criminel.

III

Lorsqu’un texte législatif est en soi de nature locale ou privée, il incombe à la partie qui affirme qu’il relève d’une ou de plusieurs catégories de sujets énumérés à l’art. 91 de le prouver: L’Union St-Jacques de Montréal c. Bélisle[25], à la p. 36. Les appelants ont essayé de s’acquitter de ce fardeau en alléguant que l’art. 5 du Règlement et l’Ordonnance sont relatifs au droit criminel.

Un volet de leur argumentation dit que les dispositions attaquées sont des mesures de prévention des émeutes et traitent d’un domaine déjà couvert par les art. 64 à 70 du Code criminel et que leur but essentiel est de suppléer à ce qui peut apparaître comme une lacune du Code.

Je ne suis pas d’accord que l’art. 5 et l’Ordonnance traitent du même sujet que le Code, sous le même aspect et dans le même but. Ils diffèrent de plus d’une façon, mais la différence principale est la suivante: le Code criminel interdit les attroupements illégaux et les émeutes et prévoit des peines pour ces infractions une fois qu’elles ont été commises; il oblige également tout juge de paix, maire ou shériff à ordonner, au nom de Sa Majesté, la dispersion immédiate de tout attroupement illégal qui a déjà commencé à troubler tumultueusement la paix publique; l’art. 5 et l’Ordonnance, par

[Page 794] contre, ont pour but la prévention d’assemblées, de défilés et d’attroupements qui n’ont pas encore eu lieu. Le Code ne contient aucune mesure préventive similaire à l’art. 5 du Règlement. L’avocat du procureur général du Canada l’a admis sans détour, mais il prétend que seul le Parlement pourrait édicter une mesure telle que l’art. 5 du Règlement.

Il est possible que le Parlement puisse édicter des mesures de nature préventive en vertu de ses pouvoirs accessoires. Mais il n’est pas question en l’espèce des limites externes de la compétence fédérale en droit criminel et je ne vois pas comment le fait que le Parlement n’a pas exercé un pouvoir accessoire pourrait paralyser la compétence législative provinciale et empêcher une province ou une ville d’exercer ses propres pouvoirs. Dans l’exercice de leur propre compétence, les provinces peuvent constitutionnellement compléter la législation fédérale. La jurisprudence abonde en exemples où une législation provinciale complémentaire de la loi fédérale fut maintenue dans la mesure où elle n’était pas incompatible avec cette dernière: Le Secrétaire de la province de l’Île-du-Prince-Edouard c. Egan[26]; In re La validité de l’art. 92(4) de la Vehicles Act, 1957 (Sask.)[27]; Smith c. La Reine[28]; O’Grady c. Sparling, (précité); Stephens c. La Reine[29]; Lieberman c. La Reine[30]; Fawcett c. Le procureur général de l’Ontario[31]; Mann c. La Reine[32].

Ce volet du premier moyen invoqué par les appelants ne peut donc pas être retenu.

Le second volet de ce moyen est que l’art. 5 du Règlement et l’Ordonnance sont ultra vires en vertu des principes établis par Saumur c. La Cité de Québec[33], Henry Birks and Sons Ltd. c. La Cité de Montréal[34] et Switzman c. Elbling[35].

[Page 795]

A mon sens, rien dans l’Ordonnance ne porte atteinte à la liberté de religion, à la liberté de la presse ou d’expression, ni n’impose d’observances religieuses, de manière à amener la question sous le pouvoir du Parlement en matière de droit criminel. L’Ordonnance interdit la tenue de toute assemblée, de tout défilé ou attroupement pendant une période de trente jours, sans aucune référence aux opinions religieuses, idéologiques ou politiques. Cette interdiction est fondée sur les raisons invoquées par le directeur du Service de la police et l’avocat en chef de la ville; ces raisons n’ont rien à voir avec celles pour lesquelles des lois provinciales ont été annulées par les arrêts Saumur, Birks et Switzman.

En outre, le pouvoir discrétionnaire d’adopter l’Ordonnance en vertu de l’art. 5 du Règlement n’est pas un pouvoir discrétionnaire illimité accordé à un fonctionnaire municipal, comme c’était le cas dans l’affaire Saumur: il est conféré au comité exécutif de la ville; il ne peut être exercé que sur présentation d’un rapport du directeur du Service de la police et du chef du contentieux de la ville; ce rapport doit donner les motifs pour lesquels il y a lieu d’adopter une telle ordonnance; ces motifs doivent répondre aux normes fixées dans le préambule du Règlement et à l’art. 5, savoir, l’existence d’une situation exceptionnelle qui justifierait des mesures préventives d’urgence; enfin, l’interdiction doit se limiter à la période fixée par le comité exécutif; elle doit être temporaire puisque, de par leur nature même, des mesures exceptionnelles d’urgence ne peuvent pas être permanentes.

Si le pouvoir discrétionnaire conféré au comité exécutif par l’art. 5 devait être exercé à des fins inconstitutionnelles, ou simplement exercé de façon déraisonnable, on pourrait recourir au contrôle judiciaire.

Je devrais ajouter qu’aux termes de la Charte de la Ville, le comité exécutif n’est pas un organisme irresponsable et que les media ne sont pas réduits au silence par une ordonnance.

Cette autre branche du premier moyen ne peut donc pas être retenue.

[Page 796]

IV

Le deuxième moyen soulevé à l’encontre de la constitutionnalité de l’art. 5 et de l’Ordonnance porte qu’ils visent et contredisent les libertés fondamentales d’expression, de réunion et d’association, la liberté de la presse et la liberté de religion, héritées du Royaume-Uni et incluses dans la Constitution par le préambule de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 ou qui relèvent de la compétence fédérale et sont protégées par la Déclaration canadienne des droits. A l’appui de cette prétention était invoqué le Renvoi relatif aux lois de l’Alberta[36].

Il m’est extrêmement difficile de traiter d’un moyen libellé dans des termes aussi généraux. Quelle différence y a-t-il entre un droit et une liberté et entre une liberté fondamentale et une liberté qui n’est pas fondamentale? Y a-t-il une corrélation entre la liberté d’expression et la liberté de réunion d’une part et, d’autre part, le droit, s’il en est, de tenir une réunion publique dans la rue ou un parc, par opposition à une réunion ouverte au public, sur un terrain privé? Comment distinguer une assemblée, un défilé, un attroupement, une manifestation et une procession? Le parler moderne a développé chez les hommes de loi un langage vague. Comme le disait Sir Ivor Jennings, les Anglais ont au moins l’avantage de ne pas avoir de constitution écrite et peuvent ainsi organiser leur droit logiquement. (W. Ivor Jennings, «The Right of Assembly in England», (1931-32), 9 New York University Law Quarterly Review, 217.)

Pour répondre au moyen des appelants, j’utiliserai donc le même langage. J’estime pouvoir donner mon opinion en quelques courtes propositions qui nécessitent peu ou pas de commentaires car, à ce niveau d’abstraction, je dois essayer de ne pas dire plus que nécessaire pour répondre à ce moyen:

1. Aucune des libertés mentionnées n’a été consacrée par la constitution au point d’être mise hors de la portée de toute législation.

2. Aucune de ces libertés ne correspond à une seule matière relevant de la compétence exclusive

[Page 797] fédérale ou provinciale. Chacune d’elles est composée de plusieurs matières qui, selon l’aspect, relèvent de la compétence fédérale ou provinciale.

(C’est le postulat sur lequel repose l’art. 5(3) de la Loi ayant pour objets la reconnaissance et la protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales, dont la Partie I constitue la Déclaration canadienne des droits.)