Canada Labour Relations Board et al. v. Paul L’Anglais Inc. et al.

Le jugement de la Cour a été rendu par

Nous concluons donc que Télé-Métropole Inc., Paul L’Anglais Inc. et J.P.L. Productions Inc. sont des entreprises fédérales, et que leur employés effectuent du travail qui tombe sous la juridiction du Code canadien du travail. Dans les circonstances, le Conseil poursuivra son enquête pour déterminer s’il y a lieu d’appliquer l’article 133 aux trois compagnies fédérales en question.

Une législature est présumée légiférer dans les limites de sa compétence. La Législature de Québec n’a pas la compétence pour modifier et rien n’indique qu’elle ait entendu modifier, par cet amendement de 1957, l’autorité de surveillance et contrôle que la Cour supérieure possède depuis avant la Confédération, tant en vertu de sa loi organique qu’en vertu des pouvoirs inhérents à sa fonction, sur les organismes qui relèvent maintenant de la compétence du Parlement et qui exercent une action judiciaire ou quasi judiciaire dans les affaires de la province et rendent des décisions qui y sont exécutoires. Seul compétent pour ce faire, depuis 1867, cf. art. 129 de la Loi impériale, 30-31 Victoria, c. 3 (Acte de l’Amérique du Nord Britannique), le Parlement n’a pas, généralement du moins, attribué, à une autre cour, ce droit de contrôle et de surveillance.

101. Le parlement du Canada pourra, nonobstant toute disposition contraire énoncée dans le présent acte, lorsque l’occasion le requerra, adopter des mesures à l’effet de créer, maintenir et organiser une cour générale d’appel pour le Canada, et établir des tribunaux additionnels pour la meilleure administration des lois du Canada.

18. La Division de première instance a compétence exclusive en première instance

a) pour émettre une injonction, un bref de certiorari, un bref de mandamus, un bref de prohibition ou un bref de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire, contre tout office, toute commission ou tout autre tribunal fédéral; et

b) pour entendre et juger toute demande de redressement de la nature de celui qu’envisage l’alinéa a), et notamment toute procédure engagée contre le procureur général du Canada aux fins d’obtenir le redressement contre un office, une commission ou à un autre tribunal fédéral.

La Cour d’appel fédérale semble avoir considéré la question de compétence comme une question de contrôle judiciaire d’un organisme administratif qui a présumé qu’il était compétent du point de vue administratif. A cet égard, il est manifeste que le fardeau de la preuve incombe à la partie qui demande le contrôle judiciaire ce qui, par conséquent, exclut le syndicat. Mais la question litigieuse en l’espèce ne porte pas sur la compétence administrative du Conseil, au sens habituel de l’expression; il s’agit plutôt de déterminer si la compétence que le Parlement a conférée au Conseil canadien des relations du travail aux termes de l’art. 108 du Code s’étend aux relations de travail concernant les employés qui travaillent pour l’entreprise, l’affaire ou l’ouvrage en litige en l’espèce, c.-à-d. le service des installations de Telecom. La réponse à la question posée dans l’autorisation d’appel ne dépend pas des principes relatifs au contrôle judiciaire des actes administratifs mais des principes régissant le partage constitutionnel des compétences en matière de relations de travail.

La lecture du dossier révèle l’absence quasi totale de preuve concernant les faits pertinents, nécessaires à la solution d’un litige aussi délicat. En réalité, le dossier est tellement incomplet que la Cour ne peut trancher l’importante question de la compétence constitutionnelle en matière de relations de travail concernant les employés travaillant pour le service de l’installation de Telecom.

…les affaires testamentaires et les matières relatives aux Indiens décédés relèvent de la catégorie de sujets «les Indiens et les terres réservées pour les Indiens»; de plus la Constitution permet au Parlement d’exclure ces matières comme les autres matières fédérales de la juridiction des tribunaux provinciaux et de les confier à un organisme fédéral, sous réserve peut-être d’une exception évidente: bien que le Parlement ait le pouvoir d’établir des tribunaux pour l’administration des lois du Canada, il ne s’ensuit pas nécessairement qu’il peut revêtir un ministre, un fonctionnaire ou une commission de caractère non judiciaire de toutes les attributions d’une cour supérieure; les pouvoirs du Parlement sont limités par le texte de l’art. 101 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 , aussi bien que par le caractère fédéral et fondamental de la Constitution selon laquelle les tribunaux ont une juridiction inhérente leur permettant de trancher les questions constitutionnelles.

Il est établi qu’à l’art. 101, l’expression «lois du Canada» signifie les lois édictées par le Parlement.

Notons que les «autres tribunaux» que le Parlement est autorisé à établir en vertu de l’art. 101 sont des tribunaux «pour assurer la meilleure exécution des lois du Canada». Compte tenu du contexte et des autres dispositions de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, l’expression «les lois du Canada» doit viser des lois adoptées par le Parlement fédéral et qui sont de son ressort.

Il convient également de souligner que l’art. 101 ne traite pas de la création des tribunaux pour connaître des sujets relevant de la compétence législative fédérale, mais «pour assurer la meilleure exécution des lois du Canada». Le terme «exécution» est aussi significatif que le mot pluriel «lois». A mon avis, ils supposent tous deux l’existence d’une législation fédérale applicable, que ce soit une loi, un règlement ou la common law, comme

dans le cas de la Couronne, sur lesquels la Cour fédérale peut fonder sa compétence.

La question de savoir si le Conseil Canadien des Relations du Travail avait juridiction pour entendre la requête en accréditation implique certes une question de contrôle d’un tribunal inférieur, en l’espèce, un «office, commission ou autre tribunal fédéral» au sens de l’article 2(g) de la Loi sur la Cour Fédérale (S.C. 1970-71-72 c.1 et R.S.C. 1970, 2e supplément, c. 10), et par le fait même, l’interprétation incidente du Code Canadien du Travail. Cependant, le présent litige implique d’abord et avant tout une question d’interprétation de la constitution canadienne pour déterminer si, initialement, les dispositions du Code Canadien du Travail doivent recevoir application en l’espèce.

La problématique soulevée dans le présent litige appelle la mise en œuvre de règles de droit dont la source se retrouve dans le British North America Act, précité, et non pas dans le Code Canadien du Travail (R.S.C. 1970, c. L-1 et amendements), lequel ne saurait recevoir application si les activités des intimées relèvent de l’autorité législative provinciale.

[TRADUCTION]

a) Une déclaration portant que, selon une interprétation correcte de la loi fédérale, celle‑ci est en tout ou en partie inapplicable à la Société ou à ses membres;

b) Subsidiairement, une déclaration portant que, si, selon une interprétation correcte, la Loi fédérale ou une partie de celle-ci s’applique à la Société ou à ses membres, ladite loi ou la partie pertinente de la Loi est alors dans cette mesure ultra vires du Parlement du Canada et ne s’applique nullement à la Société ou à ses membres;

3. La Division de première instance de la Cour fédérale a-t-elle compétence exclusive pour accorder un jugement déclaratoire ou une injonction à l’encontre du procureur général du Canada, de la Commission sur les pratiques restrictives du commerce, de son président et du directeur des enquêtes et recherches relativement:

i) à l’interprétation ou

ii) à la constitutionnalité de l’application de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions à la Law Society of British Columbia, à son conseil d’administration ou à ses membres?

Cette question revêt cependant un autre aspect plus fondamental. Les cours supérieures des provinces ont toujours occupé une position de premier plan à l’intérieur du régime constitutionnel de ce pays. Ces cours de compétence générale sont les descendantes des cours royales de justice. Constituées par les provinces en vertu du par. 92(14) de la Loi constitutionnelle et présidées par des juges nommés et rémunérés par le gouvernement fédéral (les art. 96 et 100 de la Loi constitutionnelle), elles franchissent, pour ainsi dire, la ligne de partage des compétences fédérale et provinciale. Comme l’a dit le juge Pigeon dans l’arrêt R. c. Thomas Fuller Construction Co. (1958) Ltd. et autre, [1980] 1 R.C.S. 695, à la p. 713:

Il faut tenir compte de ce que le principe fondamental régissant le système judiciaire canadien est la compétence des cours supérieures des provinces sur toutes questions de droit fédéral et provincial. Le Parlement fédéral a le pouvoir de déroger à ce principe en établissant des tribunaux additionnels seulement «pour la meilleure administration des lois du Canada».

Le juge Pigeon avait antérieurement cité le juge en chef Ritchie dans l’arrêt Valin c. Langlois (1879), 3 R.C.S. 1, aux pp. 19 et 20:

[TRADUCTION]… Ces tribunaux [les cours supérieures constituées par les provinces] sont certainement tenus d’appliquer toutes les lois en vigueur au Canada, qu’elles soient édictées par le Parlement du Canada ou par les législatures locales. Ce ne sont pas de simples tribunaux locaux chargés de l’application des lois locales adoptées par les législatures locales des provinces où ils ont été constitués. Ce sont les tribunaux qui existaient dans les provinces respectives avant la Confédération… Ce sont les tribunaux de la Reine, tenus de prendre connaissance de toutes les lois et de les appliquer, soit qu’elles aient été adoptées par le Parlement du Canada ou par les législatures locales

La compétence des cours supérieures, et en fait d’autres cours provinciales, pour examiner la constitutionnalité de lois fédérales a été commentée par cette Cour dans l’arrêt Le procureur général du Canada et autre c. Canard, [1976] 1 R.C.S. 170, où le juge Beetz affirme à la p. 216:

Une fois admis que le Ministre est compétent pour nommer un administrateur, l’exercice de cette compétence ne peut être examiné que conformément à la Loi sur les Indiens et à la Loi sur la Cour fédérale et non par les tribunaux du Manitoba. Il est vrai que la juridiction de ces derniers n’a pas été mise en question par les appelants, probablement parce que l’action intentée par l’intimée contestait la constitutionnalité et l’application de la Loi sur les Indiens et que les tribunaux du Manitoba ont juridiction pour disposer de cette question aussi bien que de la demande reconventionnelle des appelants. En revanche, les tribunaux du Manitoba ne pouvaient pas entendre un appel à l’encontre d’une décision du Ministre ni examiner celle-ci de quelque façon.

La Cour fédérale, successeur de la Cour de l’Échiquier que le Parlement avait constituée en 1875, a été établie en vertu de l’art. 101 de la Loi constitutionnelle qui prévoit «l’établissement d’autres tribunaux pour la meilleure exécution des lois du Canada». Aux fins du présent pourvoi du moins, on a établi que l’expression «lois du Canada» désigne les lois adoptées par le Parle-

ment du Canada: voir l’arrêt Thomas Fuller, précité, les motifs du juge Pigeon, à la p. 707. Il est difficile de comprendre comment on peut prétendre qu’une loi que le Parlement a adoptée en vue de l’établissement d’un tribunal pour la meilleure exécution des lois du Canada peut en même temps disposer que les cours supérieures des provinces ne peuvent plus déclarer qu’une loi adoptée par le Parlement outrepasse la compétence constitutionnelle de ce dernier. C’est pourtant l’interprétation que, selon les appelants, il faut donner aux art. 17 et 18 de la Loi sur la Cour fédérale. A mon avis, la Constitution n’investit pas le Parlement du pouvoir d’adopter pareille disposition. S’il en était autrement, ces organismes judiciaires de base qu’a établis la Constitution de ce pays, notamment les cours supérieures des provinces, seraient dépouillés d’un pouvoir judiciaire fondamental dans un régime fédéral comme celui décrit dans la Loi constitutionnelle. De plus, ces cours supérieures constituées par les provinces se verraient chargées de la tâche peu enviable d’appliquer les lois fédérales et provinciales, pour paraphraser l’arrêt Valin, précité, tout en se trouvant dans l’impossibilité de faire la distinction entre les lois fédérales valides et celles qui sont invalides, de manière à pouvoir refuser d’appliquer ces dernières. Pour cette seconde raison plus fondamentale, je conclus que les cours de la Colombie-Britannique ont la compétence requise pour entendre les demandes de déclaration faites en l’espèce. Cela équivaudrait en outre à une tentative de la part du Parlement d’accorder à la Cour fédérale la compétence exclusive pour administrer les «lois du Canada» alors que la validité de ces lois est encore incertaine. Si le Parlement peut attribuer une compétence exclusive à la Cour fédérale, ce n’est qu’en vertu des pouvoirs exclusifs que lui confère l’art. 91 de la Loi constitutionnelle. Dans la mesure où on prétend que le Parlement a outrepassé ses pouvoirs à cet égard, l’art. 101 de la Loi constitutionnelle ne peut servir de justification pour affirmer que les cours supérieures n’ont pas le pouvoir de se prononcer sur cette question.

122. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente Partie, toute ordonnance ou décision du Conseil est définitive et ne peut être remise en question devant un tribunal ni revisée par un tribunal, si ce n’est conformément à l’alinéa 28(1)a) de la Loi sur la Cour fédérale.

(2) Sauf dans la mesure où le paragraphe (1) le permet, aucune ordonnance, décision ou procédure du Conseil faite ou prise en vertu de l’autorité réelle ou présumée des dispositions de la présente Partie

a) ne peuvent être mises en question, revisées, interdites ou restreintes, ou

b) ne peuvent faire l’objet de procédures devant un tribunal soit sous la forme d’injonction, certiorari, prohibition ou quo warranto, soit autrement,

pour quelque motif y compris celui qu’elles outrepassent la juridiction du Conseil ou qu’au cours des procédures le Conseil a outrepassé ou perdu sa juridiction.

Dans la présente loi

«entreprise, affaire ou ouvrage de compétence fédérale» ou «entreprise fédérale» signifie tout ouvrage, entreprise ou affaire ressortissant au pouvoir législatif du Parlement du Canada, y compris, sans restreindre la généralité de ce qui précède:

…

f) toute station de radiodiffusion;

Cette question doit être tranchée selon les principes établis, le premier étant que les relations de travail comme telles et les termes d’un contrat de travail ne

relèvent pas de la compétence du Parlement; les provinces ont une compétence exclusive dans ce domaine: Toronto Electric Commissioners v. Snider, [1925] A.C. 396. Cependant, par dérogation à ce principe, le Parlement peut faire valoir une compétence exclusive dans ces domaines s’il est établi que cette compétence est partie intégrante de sa compétence principale sur un autre sujet: In re la validité de la Loi sur les relations industrielles et sur les enquêtes visant les différends du travail, [1955] R.C.S. 529, (l’arrêt Stevedoring). Il s’ensuit que la compétence principale du fédéral sur un sujet donné peut empêcher l’application des lois provinciales relatives aux relations de travail et aux conditions de travail, mais uniquement s’il est démontré que la compétence du fédéral sur ces matières fait intégralement partie de cette compétence fédérale. Ainsi, la réglementation des salaires que doit verser une entreprise, un service ou une affaire et la réglementation de ses relations de travail, toutes choses qui sont étroitement liées à l’exploitation d’une entreprise, d’un service ou d’une affaire, ne relèvent plus de la compétence provinciale et ne sont plus assujetties aux lois provinciales s’il s’agit d’une entreprise, d’un service ou d’une affaire fédérale; In re l’application de la loi du salaire minimum de la Saskatchewan a un employé d’un bureau de poste à commission [1948] R.C.S. 248 (l’arrêt Bureau de poste à commission); Commission du salaire minimum c. Bell Canada [1966] R.C.S. 767 (l’arrêt Salaire minimum chez Bell Canada); Union des facteurs du Canada c. Syndicat des postiers du Canada [1975] 1 R.C.S. 178 (l’arrêt Facteurs). La question de savoir si une entreprise, un service ou une affaire relève de la compétence fédérale dépend de la nature de l’exploitation: le juge Pigeon, dans l’arrêt Conseil canadien des relations du travail c. La ville de Yellowknife, [1977] 2 R.C.S. 729, à la p. 736. Mais pour déterminer la nature de l’exploitation, il faut considérer les activités normales ou habituelles de l’affaire en tant qu’«entreprise active» (le juge Martland dans l’arrêt Salaire minimum chez Bell Canada, à la p. 772), sans tenir compte de facteurs exceptionnels ou occasionnels; autrement, la Constitution ne pourrait être appliquée de façon continue et régulière: Agence Maritime Inc. c. Conseil canadien des relations ouvrières [1969] R.C.S. 851 (l’arrêt Agence Maritime); l’arrêt Facteurs.

(1) Les relations de travail comme telles et les termes d’un contrat de travail ne relèvent pas de la compétence du Parlement; les provinces ont une compétence exclusive dans ce domaine.

(2) Cependant, par dérogation à ce principe, le Parlement peut faire valoir une compétence exclusive dans ces domaines s’il est établi que cette compétence est partie intégrante de sa compétence principale sur un autre sujet.

(3) La compétence principale du fédéral sur un sujet donné peut empêcher l’application des lois provinciales relatives aux relations de travail et aux conditions de travail, mais uniquement s’il est démontré que la compétence du fédéral sur ces matières fait intégralement partie de cette compétence fédérale.

(4) Ainsi, la réglementation des salaires que doit verser une entreprise, un service ou une affaire et la réglementation de ses relations de travail, toutes choses qui sont étroitement liées à l’exploitation d’une entreprise, d’un service ou d’une affaire, ne relèvent plus de la compétence provinciale et ne sont plus assujetties aux lois provinciales s’il s’agit d’une entreprise, d’un service ou d’une affaire fédérale.

(5) La question de savoir si une entreprise, un service ou une affaire relève de la compétence fédérale dépend de la nature de l’exploitation.

(6) Pour déterminer la nature de l’exploitation, il faut considérer les activités normales ou habituelles de l’affaire en tant qu’«entreprise active», sans tenir compte de facteurs exceptionnels ou occasionnels; autrement, la Constitution ne pourrait être appliquée de façon continue et régulière.

Une décision récente du Labour Relations Board de la Colombie-Britannique, Arrow Transfer Co. Ltd., [1974] 1 Can. L.R.B.R. 29, expose la méthode retenue par les cours pour déterminer la compétence constitutionnelle en matière de relations de travail. Premièrement, il faut examiner l’exploitation principale de l’entreprise fédé-

rale. On étudie ensuite l’exploitation accessoire pour laquelle les employés en question travaillent. En dernier lieu on parvient à une conclusion sur le lien entre cette exploitation et la principale entreprise fédérale, ce lien nécessaire étant indifféremment qualifié «fondamental», «essentiel» ou «vital». Comme l’a déclaré le président de la Commission, aux pp. 34 et 35:

[TRADUCTION] Dans chaque cas la décision est un jugement à la fois fonctionnel et pratique sur le caractère véritable de l’entreprise active et il ne dépend pas des subtilités juridiques de la structure de la société en cause ou des relations de travail.

7.) Lors desdites journées d’audition, la preuve a révélé sans équivoque:

a) Qu’en ce qui concerne la requérante Paul L’Anglais Inc.:

1. ses activités se limitent à la représentation commerciale de différents postes de télévision en particulier pour la vente du temps d’antenne pour fins de publicité commerciale;

2. elle n’est pas un diffuseur d’émissions et elle ne détient aucun permis à cet effet;

b) Qu’en ce qui concerne la requérante J.P.L. Productions Inc.:

1. ses activités se limitent à la production de commerciaux et de documents audio-visuels;

2. elle n’est pas un diffuseur d’émissions ou de commerciaux, et qu’elle ne détient aucun permis à cet effet;

3. que les commerciaux et les documents audiovisuels qu’elle produit sont la propriété de ses clients et que ce sont ces derniers qui en déterminent l’utilisation, (soit leur diffusion ou autre utilisation);

La compagnie Paul L’Anglais Inc. fait non seulement la vente du temps d’antenne pour CFTM-TV Canal 10… mais également pour cinq autres postes de télévision qui sont CFCM-TV Québec, CFPM-TV Chicoutimi, CHLT-TV Sherbrooke, CHEM-TV Trois‑Rivières et CHAU-TV Carleton ainsi que pour l’ensemble du réseau TVA;…

Outre la vente du temps d’antenne Paul L’Anglais Inc. s’occupe également dans certains cas de vente de production à la fois pour CFTM-TV et pour d’autres postes de télévision qui n’ont aucune affiliation avec CFTM-TV Canal 10 de Montréal:…

…est… essentiellement une entreprise de production mais… nullement d’une façon exclusive pour CFTM-TV puisque J.P.L. Production Inc. produit des commerciaux pour des organismes institutionnels et privés ainsi que des documentaires pour la même clientèle; cette compagnie a de plus obtenu le contrat de produire certaines émissions éducatives destinées à la télévision pour le compte du Ministère de l’Éducation du Québec.

En ce qui a trait à J.P.L. Production Inc., comme son nom l’indique, le but fondamental de cette compagnie est la production de documents audio et visuels, de bandes sonores pour des séries télévisées, et d’émissions pour divers organismes institutionnels ou privés: plusieurs de ces productions ne sont même pas destinées à la diffusion.

Les clients de J.P.L. Production sont multiples et vont de CFTM-TV à Radio-Canada en passant par le Ministère de l’Éducation du Québec, et par diverses compagnies privées.

«radiodiffusion» désigne toute radiocommunication dans laquelle les émissions sont destinées à être captées directement par le public en général;

«radiocommunication» désigne toute transmission, émission ou réception de signes, signaux, écrits, images, sons ou renseignements de toute nature, au moyen d’ondes électromagnétiques de fréquences inférieures à 3,000 gigacycles par seconde transmises dans l’espace sans guide artificiel;

En l’espèce nous ne soutenons pas qu’il n’existe aucun rapport entre les activités de Télé-Métropole Inc. et celles de Paul L’Anglais et de J.P.L. Productions Inc., ni que le fait qu’une station de télédiffusion ait sa société de vente de temps d’antenne ou sa maison de production ne puisse pas constituer un avantage à son fonctionnement. Nous soutenons simplement que ces liens avec une entreprise de télédiffusion n’ont pas pour effet de faire

de l’entreprise qui produit des émissions et de l’entreprise qui vend du temps d’antenne des composantes de l’entreprise de télédiffusion à tous égards. Nous prétendons que Paul L’Anglais Inc. et J.P.L. Productions Inc. ne font pas de la télédiffusion mais bien de la vente dans un cas et, dans l’autre cas, de la production d’émissions de télévision.