Attorney General of Quebec v. Udeco Inc. et al.

Le jugement de la Cour a été rendu par

Compte tenu de Part. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 , l’art. 112 de la Loi sur les valeurs mobilières du Québec (L.R.Q. 1977, chap. V-1) est-il intra vires des pouvoirs de la législature du Québec dans la mesure où il attribue au ministre des Consommateurs, Coopératives et Institutions financières, le pouvoir de suspendre les pouvoirs du Conseil d’administration d’une corporation faisant le commerce des valeurs mobilières et d’y substituer une administration provisoire?

112. Si, à l’occasion d’une enquête faite en vertu de l’article 53, la commission juge qu’il y a eu malversa-

tion, abus de confiance ou autres inconduites d’un ou de plusieurs membres du conseil d’administration ou de plusieurs de ses officiers, ou qu’un tel conseil ou qu’une telle personne manque gravement aux obligations qui lui sont imposées par la présente loi ou s’adonne à des pratiques administratives qui sont de nature à déprécier la valeur des titres émis par ladite compagnie, elle doit recommander au ministre que les pouvoirs de ce conseil soient suspendus, avec la nomination d’un administrateur.

La commission peut également agir ainsi lorsqu’elle émet une ordonnance en vertu de l’article 80, et de même en tout temps, lorsqu’elle juge que les intérêts de détenteurs de valeurs mobilières doivent être protégés.

Avant de suspendre les pouvoirs de ce conseil, le ministre doit donner à cette compagnie ou personne l’occasion de faire valoir son point de vue.

L’administrateur demeure en fonction jusqu’à l’expiration de la période pour laquelle il a été nommé, à moins que le ministre ne mette fin à son mandat plus tôt.

L’administrateur ainsi nommé détient tous les pouvoirs de disposition ou d’aliénation et de liquidation de tous les biens appartenant à la personne ou compagnie, ou détenus en fiducie par la personne ou compagnie pour toute autre personne ou compagnie.

L’administrateur doit, dès que son mandat est expiré, faire au ministre et à la commission un rapport complet de ses constatations.

Le ministre peut, dès qu’il a reçu le rapport de l’administrateur:

a) déclarer déchus de leur fonction, les membres du conseil d’administration et ordonner la tenue d’une assemblée spéciale des actionnaires pour procéder à l’élection de nouveaux membres du conseil; ou

b) ordonner, aux conditions qu’il détermine, la liquidation de la compagnie et nommer un liquidateur.

La décision du ministre ordonnant la liquidation a le même effet qu’une ordonnance rendue par un juge de la Cour supérieure en vertu de l’article 25 de la Loi sur la liquidation des compagnies (chapitre L-4).

53. La commission peut, en tout temps, de son chef ou à la suite d’une plainte, faire toute enquête, interroger toute personne, exiger tout renseignement et examiner tout document ou pièce, afin de se rendre compte si un acte frauduleux ou une infraction à la présente loi ou aux règlements a été commise ou est sur le point de l’être.

Elle peut aussi autoriser, par écrit, toute personne à faire pour elle de telles enquêtes.

Le Prêt Hypothécaire est une corporation légalement constituée dont les objets sont notamment «de faire des opérations de prêts et de placements de toutes sortes et en particulier de recevoir de l’argent en dépôt et de créer et émettre des reconnaissances, obligations, bons et débentures ou billets».

A ce titre, le Prêt Hypothécaire est assujetti à la Loi sur l’assurance-dépôts du Québec (L.R.Q. 1977, c. A-26) et à la régie créée par cette Loi dont elle a détenu un permis pendant plusieurs années.

Le 1er février 1980, la Régie de l’assurance-dépôts du Québec (la Régie) informe le Prêt Hypothécaire qu’elle se propose de suspendre son permis aux motifs que «ladite société n’est plus dans les conditions requises pour obtenir son permis et qu’elle est insolvable ou sur le point de le devenir». Par la même occasion, la Régie invite les administrateurs de la société à faire valoir leur point de vue lors d’une audition fixée pour le 12 février 1980.

Le 26 février 1980, la Régie suspend le permis du Prêt Hypothécaire en raison de la détérioration de la situation financière de la société.

De plus, le 25 mars 1980, la Régie refuse la demande de renouvellement de permis que le Prêt Hypothécaire avait faite antérieurement dans le cours ordinaire de ses affaires.

Le 26 mars 1980, la Commission des valeurs mobilières du Québec (la Commission), suite au rapport de l’un de ses officiers chargé d’étudier la situation financière du Prêt Hypothécaire, ordonne la tenue d’une enquête sur les activités et les opérations de cette société, conformément à l’article 53 de la Loi sur les valeurs mobilières.

A la suite de cette enquête, la Commission constate que les pratiques administratives ainsi que la dégradation de la situation financière du Prêt Hypothécaire sont de nature à déprécier la valeur des titres émis par la société.

La Commission recommande donc au Ministre des consommateurs, coopératives et institutions financières de suspendre les pouvoirs du conseil d’administration de la société et de nommer un administrateur provisoire, le tout conformément à l’article 112 de la Loi sur les valeurs mobilières.

Le 15 avril 1980, le Ministre donne suite à cette recommandation après audition des parties devant un avocat du ministère de la Justice mandaté à cette fin et rend l’ordonnance A-156 qui suspend les pouvoirs du conseil d’administration du Prêt Hypothécaire et confie l’administration provisoire à la firme comptable Laliberté, Lanctôt, Morin & Associés, au motif que «les intérêts des détenteurs de valeurs mobilières doivent être protégés».

A compter du 15 avril 1980, l’administrateur nommé par le ministre agit comme administrateur du Prêt Hypothécaire. Le 11 juin 1980, l’administrateur signe l’affidavit à l’appui d’une requête en liquidation de la société, présentée devant la Cour supérieure.

Cette requête, à laquelle la Régie est intervenue, est accueillie par la Cour supérieure et confirmée par la Cour d’appel du Québec quant à la Régie. Le 1er mars 1983, la présente Cour refuse la permission d’en appeler de cette décision de la Cour d’appel ordonnant la liquidation du Prêt Hypothécaire.

Par ailleurs, le 6 juin 1980, les intimés intentent en Cour supérieure une action directe en nullité pour faire casser notamment l’ordonnance rendue par le ministre ayant pour effet de suspendre les pouvoirs du conseil d’administration du Prêt Hypothécaire et de nommer un administrateur provisoire. L’action est rejetée.

Les intimés interjettent appel de ce jugement. La Cour d’appel du Québec accueille l’appel et déclare l’article 112 de la Loi sur les valeurs mobilières ultra vires de la législature du Québec en autant qu’il confère au ministre le pouvoir de suspendre les pouvoirs du conseil d’administration d’une société faisant le commerce des valeurs mobilières et d’y substituer une administration provisoire.

DÉCLARE l’article 112, Loi sur les valeurs mobilières, Lois refondues du Québec 1977, c. V-1, ultra vires de la législature provinciale en autant qu’il confère au ministre des Consommateurs, Coopératives et Institutions financières du Québec le pouvoir de suspendre le conseil d’administration d’une corporation faisant le commerce des valeurs mobilières et d’y nommer un administrateur provisoire;

1. Est-ce que le pouvoir ou la compétence attaqué correspond généralement au pouvoir ou à la compétence qu’exerçaient les cours supérieures, de district ou de comté au moment de la Confédération?

2. La fonction du tribunal provincial dans son cadre institutionnel est-elle une fonction judiciaire, examinée du point de vue de la nature de la question que le tribunal doit trancher ou, en d’autres mots, est-ce que le tribunal touche à un litige privé qu’il est appelé à trancher en appliquant un ensemble reconnu de règles d’une manière conforme à l’équité et à l’impartialité?

3. Si le pouvoir ou la compétence du tribunal provincial s’exerce d’une manière judiciaire, est-ce que sa fonction globale dans tout son contexte institutionnel enfreint l’art. 96?

Le même processus de libéralisation, cette fois dans le contexte d’un transfert de compétence d’une cour supérieure à un tribunal administratif, a été mis en branle par le Conseil privé dans l’arrêt Labour Relations Board of Saskatchewan v. John East Iron Works, Limited, [1949] A.C. 134. Lord Simonds a proposé un critère à deux facettes. Le premier membre de ce critère consiste à se demander si la commission ou le tribunal exerce «un pouvoir judiciaire». Lord Simonds n’a pas proposé de définition «définitive» du «pouvoir judiciaire», mais il a exprimé l’avis que

[TRADUCTION] … la fonction judiciaire est intrinsèquement liée à l’idée de poursuites entre des parties, que ce soit entre Sa Majesté et un sujet ou entre des particuliers, et il appartient à la Cour de trancher le litige entre ces parties, qui seules peuvent intenter des poursuites, y défendre ou les régler à l’amiable. (à la p. 149)

Si la réponse à la question initiale concernant le «pouvoir judiciaire» est négative, cela règle la question en faveur de l’organisme provincial. Par contre, si le pouvoir exercé est de fait un pouvoir judiciaire, il est alors nécessaire de poser une deuxième question: dans l’exercice de ce pouvoir, le tribunal est-il analogue à une cour supérieure, de district ou de comté?

Bien déçu serait donc celui qui entendrait trouver dans la jurisprudence canadienne et québécoise une définition du pouvoir judiciaire qui soit cohérente et constante.

[TRADUCTION] … la fonction judiciaire est intrinsèquement liée à l’idée de poursuites entre des parties, que ce soit entre Sa Majesté et un sujet ou entre des particuliers, et il appartient à la Cour de trancher le litige entre ces parties, qui seules peuvent intenter des poursuites, y défendre ou les régler à l’amiable.

J’ai déjà mentionné que le marque d’un pouvoir judiciaire est l’existence d’un litige entre des parties dans lequel un tribunal est appelé à appliquer un ensemble reconnu de règles d’une manière conforme à l’équité et à l’impartialité. La décision porte d’abord sur les droits des parties au litige plutôt que sur l’examen du bien-être de la collectivité.

La décision du Ministre n’implique pas de procédure contradictoire. Il ne s’agit pas de la situation «triangulaire» où A est appelé à résoudre un différend entre B et C. Il y a un différend mais pas au sens de débat contradictoire. On ne peut faire aucune analogie avec un tribunal. La Loi n’impose aucune règle de procédure judiciaire.

La décision judiciaire, quel que soit le tribunal qui la rende, ne crée pas de droits; elle ne fait que déclarer ceux dont le tribunal constate l’existence. Cette décision résulte uniquement de l’examen des faits à la lumière de la loi. Celle-ci crée les droits, et le tribunal les constate. Cette constatation se fait par l’application aux faits d’une norme objective, indépendante du tribunal lui-même, et à laquelle celui-ci ne peut rien changer: la loi. Le pouvoir de décider autrement n’est point le pouvoir judiciaire.

[TRADUCTION] Un tribunal qui rend la justice, savoir tout tribunal judiciaire, s’intéresse aux droits et obligations juridiques c’est-à-dire ceux qui sont conférés ou imposés par la loi; et le terme «loi» désigne un texte de loi ou des principes bien établis. Un tribunal judiciaire considère que ces droits et obligations juridiques sont préexistants; il s’engage simplement à les vérifier et à les appliquer; il examine les faits en entendant des «témoignages» (selon des règles établies depuis longtemps) et il étudie la loi en consultant la jurisprudence. En théorie, on ne peut refuser de reconnaître et d’appliquer les

droits ou obligations qui ont été ainsi examinés et aucun tribunal judiciaire ne revendique le pouvoir de les refuser …

Par opposition, les tribunaux non judiciaires du genre «administratif» ont invariablement fondé leurs décisions et leurs ordonnances, non sur les droits et obligations juridiques mais sur la politique et sur l’opportunité.

Un tribunal judiciaire cherche une loi pour le guider; un tribunal «administratif» à l’intérieur de sa juridiction, constitue en lui-même une loi.

[TRADUCTION] 94.—(1) Sur la requête de toute partie ou personne intéressée, déposée auprès du greffier du conseil exécutif dans les vingt-huit jours qui suivent la date de toute ordonnance ou décision de la Commission, le lieutenant-gouverneur en conseil peut

a) confirmer, modifier ou rescinder l’ensemble de cette ordonnance ou décision ou toute partie de celle-ci; ou

b) exiger que la Commission tienne une nouvelle audience publique sur l’ensemble ou sur toute partie de la demande présentée devant la Commission à l’égard de laquelle l’ordonnance ou la décision a été rendue,

et la décision de la Commission suivant l’audience publique ordonnée en application de l’alinéa b) n’est pas assujettie à la requête que prévoit le présent article.

La requête ne constitue ni une intimation d’appel ni une demande de contrôle judiciaire. Elle ne fait que mettre en marche le mécanisme de contrôle de l’Exécutif qui applique sa vision de l’intérêt public aux faits établis devant le Conseil et aux éléments complémentaires d’information soumis à son propre examen. Le lieutenant-gouverneur en conseil ne connaît pas des questions de droit et de compétence, lesquelles relèvent du contrôle

judiciaire. Cependant il peut faire quelque chose qui échappe à la compétence des tribunaux: faire valoir son propre avis sur une question d’utilité et d’ordre publics et ce, dans l’intérêt public. C’est ce qui a été fait au moyen du décret: si celui-ci n’est entaché d’aucune erreur de droit ni d’aucun vice de compétence, la Cour divisionnaire n’avait pas à intervenir et c’est avec raison qu’elle a débouté la demanderesse.

Il ne faut pas donner à l’art. 94 de The Ontario Municipal Board Act une interprétation restrictive comme s’il s’agissait d’un tribunal d’instance inférieure auquel le législateur a confié certaines questions. Je préfère considérer qu’il s’agit d’un pouvoir que le législateur a réservé à l’Exécutif du gouvernement agissant conformément à des règles générales d’intérêt public. Rien ne permet de restreindre et d’atténuer la portée du pouvoir par une interprétation judiciaire étroite.

a) Plusieurs prêts importants ont été accordés sans garantie suffisante et sans qu’une étude adéquate dans le cours normal des affaires ait été préparée, y compris une évaluation de la capacité de remboursement des débiteurs;

b) Des prêts importants, dont la récupération est incertaine, ont été consentis à des compagnies non à distance;

c) Des arrérages importants grèvent un grand nombre de prêts présentement en souffrance;

16. Le lieutenant-gouverneur en conseil peut charger une personne qu’il désigne de faire enquête sur quelque matière se rapportant à l’administration ou au fonctionnement d’un hôpital.

La personne ainsi désignée est investie, pour les fins de l’enquête, des pouvoirs et immunités d’un commissaire nommé en vertu de la Loi des commissions d’enquête (chap. 11).

17. Lorsqu’une enquête est ordonnée en vertu de l’article précédent, le lieutenant‑gouverneur en conseil peut ordonner que les pouvoirs du conseil d’administration de l’hôpital soient suspendus et nommer un administrateur qui en exerce les pouvoirs pour la durée de l’enquête.

La cour supérieure n’est pas un tribunal d’appel des décisions des commissaires d’écoles. La juridiction de la cour supérieure dans les affaires scolaires lui est donnée par l’article 50 du code de procédure civile. C’est un pouvoir de contrôle et de surveillance seulement, bien différent des pouvoirs d’une cour d’appel. Une cour d’appel substitue son opinion sur le mérite de la cause à l’opinion de la cour qui a rendu le jugement originaire, tandis que la cour supérieure, sous l’autorité de l’article 50 C.P.C. n’a pas le droit d’empiéter sur les attributions qui appartiennent exclusivement aux autorités scolaires et de substituer son opinion à celle de ces autorités sur le mérite de leurs ordonnances passées régulièrement et dans les limites de leurs attributions …

Ainsi dans le cas actuel la cour de circuit aurait eu pleine et entière juridiction pour s’enquérir de l’injustice de la résolution attaquée, mais la cour supérieure peut tout au plus rechercher si la corporation scolaire a agi au delà de ses pouvoirs, si elle a commis une illégalité ou bien si la résolution attaquée constitue un déni absolu de justice.

3. Les tribunaux refusent d’intervenir en principe, dans l’administration interne des compagnies si ce n’est pour réprimer un acte frauduleux ou ultra vires de la part de la compagnie.

[TRADUCTION] En vertu d’un principe élémentaire du droit relatif aux compagnies par actions, la Cour n’interviendra pas dans la gestion interne des compagnies agissant dans le cadre de leur compétence et, en fait, n’a aucun pouvoir de le faire.

[TRADUCTION] Les cas dans lesquels la minorité peut soutenir une telle action sont, par conséquent, restreints à ceux dans lesquels les actes reprochés ont un caractère frauduleux ou outrepassent les pouvoirs de la compagnie.

[TRADUCTION] Autrefois, les brefs de mandamus et de quo warranto délivrés par la Cour du Banc du Roi constituaient les recours dans la plupart des cas d’irrégularités relatives aux sociétés. Car, nonobstant certains avis contraires, les cours d’instance supérieure ont le pouvoir inhérent de corriger les abus dans la conduite interne des sociétés, ce pouvoir étant fondé sur des principes semblables à ceux qui leur permettent de réviser les procédures devant les cours d’instance inférieure. Par conséquent, on a dit qu’«il est du ressort de la Cour du Banc de la Reine et c’est même sa fonction d’exercer un contrôle et une surveillance sur les procédures des sociétés, pour préserver l’ordre dans leurs actes, faire ressortir les dispositions de leurs constitutions et réprimer les irrégularités dans leurs actes et dans leurs procédures».