a) un employé qui exerce des fonctions de gestion; b) un employé qui est préposé à des fonctions confidentielles en matière de relations de travail; c) un employé dont les fonctions sont essentielles au bon fonctionnement de la Législature, de l’Exécutif ou du Judiciaire; d) 3un employé dont les droits en tant que membre d’une unité de négociation collective entreraient en conflit avec ses obligations d’employé?
La Cour d’appel de l’Alberta, à la majorité, a répondu aux questions 1 à 3 par la négative et n’a pas répondu aux autres questions: (1984), 16 D.L.R. (4th) 359, [1985] 2 W.W.R. 289, 35 Alta. L.R. (2d) 124, 57 A.R. 268, 85 CLLC ¶ 14,027. L’Alberta Union of Provincial Employees, le Syndicat canadien de la fonction publique et l’Alberta International Fire Fighters Association ont formé un pourvoi devant cette Cour. Le procureur général du Manitoba est intervenu en faveur des appelants. Le procureur général du Canada et les procureurs généraux de chacune des autres provinces, à l’exception du Nouveau‑Brunswick, sont intervenus en faveur du procureur général de l’Alberta.
II
Les dispositions législatives et constitutionnelles pertinentes
Les dispositions contestées de la Public Service Employee Relations Act, R.S.A. 1980, chap. P‑33, telle que modifiée par S.A. 1983, chap. 34 et 96 (ci‑après la Public Service Act), s’appliquent aux employés de la fonction publique albertaine; celles de la Labour Relations Act, R.S.A. 1980 (Supp.), chap. L‑1.1, telle que modifiée par S.A. 1983, chap. 34, s’appliquent aux pompiers et aux employés d’hôpitaux, et celles de la Police Officers Collective Bargaining Act, S.A. 1983, chap. P‑12.05 (ci‑après la Police Officers Act), s’appliquent aux agents de police.
Les questions constitutionnelles 1, 2 et 3 du présent renvoi portent sur la constitutionnalité de l’interdiction du recours à la grève et de son remplacement par l’arbitrage obligatoire.
L’économie de chaque loi est semblable. Bien que la définition du terme "grève" varie légèrement d’une loi à l’autre, toutes ces définitions portent qu’une grève est un arrêt de travail, un refus de travailler ou de continuer à travailler par deux ou plusieurs personnes qui agissent d’un commun accord ou de concert (voir: Public Service Act, al. 1q); Labour Relations Act, al. 1(1)u); Police Officers Act, al. 1m). Chacune de ces lois interdit les grèves et fait de la grève ou de l’invitation à la grève une infraction (voir Public Service Act, art. 93 et 95; Labour Relations Act, par. 117.1(2), 117.1(4) et art. 155; Police Officers Act, par. 3(1) et art. 46).
Chacune de ces lois comporte un régime d’arbitrage pour résoudre les différends qui surviennent au cours du processus de négociation collective. Si un différend ne peut être résolu, l’employeur ou l’agent négociateur, ou encore les deux à la fois, peuvent demander la constitution d’un tribunal d’arbitrage (Public Service Act, art. 49; Labour Relations Act, art. 117.2; Police Officers Act, art. 9).
Selon la Public Service Act, lorsqu’elle reçoit une demande de constitution d’un tribunal d’arbitrage, le Public Service Employee Relations Board peut ordonner aux parties de poursuivre la négociation collective, nommer un médiateur ou constituer un tribunal d’arbitrage selon son appréciation des circonstances (art. 50). En vertu de l’art. 117.3 de la Labour Relations Act et de l’art. 10 de la Police Officers Act, le Ministre peut, à la réception d’une requête en constitution d’un tribunal d’arbitrage, (1) ordonner aux parties de poursuivre la négociation collective et, s’il le juge approprié, prescrire la procédure ou les conditions dans lesquelles elle doit se dérouler, ou (2) constituer un tribunal d’arbitrage s’il est convaincu qu’il est approprié de soumettre le différend à un tel tribunal.
Les dispositions en cause dans les questions 4, 5 et 6 du présent renvoi portent avant tout sur la possibilité de soumettre certaines matières à l’arbitrage et sur les facteurs dont un tribunal d’arbitrage peut tenir compte.
Les articles 48 et 55 de la Public Service Act portent:
[TRADUCTION] 48(1) Le tribunal d’arbitrage ne peut être saisi que des sujets qui peuvent être inclus dans une convention collective et sa sentence arbitrale ne peut porter que sur ceux‑ci.
(2) Nonobstant le paragraphe (1), aucun des sujets suivants ne peut être soumis au tribunal d’arbitrage ni faire l’objet d’une sentence arbitrale:
a) l’organisation du travail, l’attribution de tâches et la détermination du nombre d’employés; b) les systèmes d’évaluation des emplois et la répartition des tâches et des postes individuels dans les systèmes; c) la sélection, les nominations, les promotions, la formation ou les mutations; d) les pensions.
55 Pour s’assurer que les salaires et les avantages accordés sont justes et raisonnables autant pour les employés que pour l’employeur et qu’ils sont conformes à l’intérêt public, le tribunal d’arbitrage a) doit tenir compte des éléments suivants, pour la période visée par sa sentence:
(i) les salaires et avantages accordés aux travailleurs syndiqués ou non syndiqués des secteurs privés et publics;
(ii) la permanence et la stabilité des emplois des secteurs privés et publics, dont
A) les niveaux d’emploi et l’incidence des mises à pied,
B) l’incidence de l’emploi pour un temps moindre que les heures normales de travail, et
C) les possibilités d’emploi;
(iii) toute politique fiscale qui peut, à l’occasion, être énoncée par écrit par le trésorier provincial aux fins de la présente loi; et b) peut tenir compte des éléments suivants, pour la période visée par sa sentence:
(i) les conditions d’emploi dans des postes analogues offerts par d’autres employeurs, notamment toute variation d’ordre géographique, industriel ou autre que le tribunal d’arbitrage estime pertinente;
(ii) la nécessité de maintenir des rapports convenables, quant aux conditions d’emploi, entre les différents niveaux de classification au sein d’une même occupation et entre les différentes occupations pour lesquelles l’employeur fournit de l’emploi;
(iii) la nécessité d’établir des conditions d’emploi justes et raisonnables compte tenu des compétences requises, du travail accompli, de la responsabilité assumée et de la nature des services rendus;
(iv) tout autre facteur qu’il juge pertinent.
L’article 117.8 de la Labour Relations Act est identique à l’art. 55 de la Public Service Act, sauf qu’il parle d’un [TRADUCTION] "tribunal d’arbitrage obligatoire" plutôt que d’un "tribunal d’arbitrage".
L’article 15 de la Police Officers Act est aussi identique à l’art. 55 de la Public Service Act, sauf qu’il parle d’un [TRADUCTION] "tribunal d’arbitrage de divergences d’intérêts" plutôt que d’un "tribunal d’arbitrage".
La question 6 du présent renvoi porte sur le par. 2(2) de la Police Officers Act. Cet article est unique. Aucune disposition similaire ne figure dans les autres lois. Voici le texte de l’art. 2:
[TRADUCTION] 2(1) Tous les agents de police, sauf l’agent‑chef et les agents‑chefs adjoints, ont le droit:
a) d’être membres d’une association policière et de participer à ses activités licites, b) de négocier collectivement avec la municipalité à laquelle ils sont affectés par l’intermédiaire d’un agent négociateur, mais aucun agent de police ne peut rester ou devenir membre d’un syndicat ou d’une organisation qui est affiliée, directement ou indirectement, à un syndicat.
(2) Nonobstant le paragraphe (1), la demande par les autorités locales, au sens de la Special Forces Pension Act, d’assujettir ses agents de police à cette loi, lorsqu’elle est accordée, supprime tout droit de négocier collectivement relativement à des prestations de pension.
La question 7 ne mentionne pas expressément les lois en cause. Elle porte, d’une manière générale, sur des catégories d’exclusion des unités de négociation collective et si on doit y répondre, on ne peut le faire que dans l’abstrait.
Les dispositions suivantes de la Charte sont pertinentes en l’espèce:
2. Chacun a les libertés fondamentales suivantes:
a) liberté de conscience et de religion; b) liberté de pensée, de croyance, d’opinion et d’expression, y compris la liberté de la presse et des autres moyens de communication; c) liberté de réunion pacifique; d) liberté d’association. [C’est moi qui souligne.]
1. La Charte canadienne des droits et libertés garantit les droits et libertés qui y sont énoncés. Ils ne peuvent être restreints que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique.
III
L’arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta
Les juges formant la majorité de la Cour d’appel de l’Alberta (le juge Kerans, aux motifs duquel ont souscrit le juge en chef McGillivray, le juge D. C. McDonald (ad hoc) et le juge Stevenson) ont répondu par la négative aux questions 1 à 3 du renvoi, ont jugé qu’il n’était pas nécessaire de répondre aux questions 4 à 6 et que la question 7 ne pouvait recevoir de réponse. Le juge Belzil, dissident en partie, a répondu par la négative aux six premières questions et par l’affirmative à la question 7.
Selon le juge Kerans, la question ultime qui se pose dans le présent renvoi est de savoir si l’imposition de l’arbitrage obligatoire pour remplacer la grève et le lock‑out porte atteinte à la liberté d’association des travailleurs en question. Il conclut que non. D’après les juges formant la majorité, les dispositions de la Charte doivent recevoir une interprétation large et libérale qui soit conforme aux prescriptions de l’arrêt Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145, et en définissant un droit garanti par la Charte, la cour n’a pas à se préoccuper des difficultés qui peuvent surgir si le droit est absolu. Ces préoccupations relèvent plutôt de l’art. 33 ou de l’article premier de la Charte. L’interprétation donnée ne doit pas toutefois être trop rigoureuse ou extravagante.
Appliquant ces principes au présent renvoi, la cour à la majorité conclut que les restrictions légales apportées à la grève ne constituent pas une atteinte à l’al. 2d) de la Charte. Selon le juge Kerans, il faut faire preuve de mesure dans l’interprétation de la Charte; les tribunaux ne doivent pas interpréter la liberté d’association comme une protection offerte par la Charte à [TRADUCTION] "toute action entreprise par un groupe en vue de réaliser un objectif collectif". De plus, les juges formant la majorité ne sont pas convaincus que l’interdiction de faire grève limite effectivement la liberté d’association des employés du secteur public.
Le juge Kerans examine ensuite l’argument selon lequel [TRADUCTION] "le droit d’association doit être élargi [ . . . ] de manière à inclure le droit de faire grève afin de vivifier le droit des travailleurs de s’associer à leur avantage mutuel". Pour les fins de l’appel, le juge Kerans ne s’est pas prononcé sur la validité de cette proposition, mais il a conclu que, même s’il s’agissait d’une norme légale appropriée, il n’avait pas été prouvé que l’imposition de l’arbitrage obligatoire a effectivement été préjudiciable à la vitalité des syndicats en question. Ainsi, d’après le juge Kerans, ces régimes législatifs ne font pas obstacle à des négociations collectives valables et efficaces.
Les juges formant la majorité ont refusé de répondre aux questions 4 à 6 étant donné que la réponse négative donnée aux questions 1 à 3 rendait inutile l’examen du bien‑fondé de ces régimes particuliers d’arbitrage imposés par les lois pour remplacer la grève. Ils ont jugé que l’on ne pouvait pas répondre dans l’abstrait à la question 7 pour le motif que toute réponse serait fonction des faits de chaque espèce.
Le juge Belzil, dans une opinion distincte, donne aux trois premières questions une réponse semblable à celle des juges formant la majorité, mais ses réponses procèdent d’un raisonnement différent. Selon lui, la liberté d’association garantie par la Charte signifie que [TRADUCTION] "deux ou plusieurs personnes peuvent, de concert, faire ce qui leur plaît pourvu qu’elles ne causent aucun préjudice à autrui ni ne transgressent des limites raisonnables imposées par une règle de droit et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique". Il qualifie la grève [TRADUCTION] "d’arme ultime de coercition dont disposent les travailleurs" dans le processus de négociation collective et juge [TRADUCTION] "inconcevable qu’une charte destinée à protéger également les droits et libertés de tous les citoyens puisse garantir à un citoyen un droit inviolable de causer un préjudice à autrui, ou accroître la liberté d’un citoyen au détriment de celle d’autrui". En conséquence, il conclut que le droit de faire grève ne relève pas de la Charte et il répond aux questions 1 à 3 par la négative.
D’après le juge Belzil, les questions 4 à 6 doivent aussi recevoir une réponse négative puisqu’à son avis la Charte n’impose aucune restriction au législateur quand il précise ce dont un arbitre doit ou peut tenir compte lors d’un arbitrage obligatoire. Le juge Belzil donne une réponse affirmative à la question 7. Selon lui, [TRADUCTION] "Puisque la négociation collective en elle‑même et en l’absence de recours à la grève n’est préjudiciable à personne, toute limitation du droit, que possède tout individu de chacune des catégories mentionnées aux al. a), b), c) et d) de la question 7, de s’associer avec d’autres pour former des unités de négociation collective constitue, à première vue, une atteinte à la liberté d’association que garantit à chacun d’eux la Charte, à moins que cette limite ne soit justifiée en vertu de l’article premier". Ainsi, selon le juge Belzil, la négociation collective est du domaine de la Charte quoique la grève ne le soit pas.
IV
La liberté d’association et l’al. 2d) de la Charte
La liberté d’association, c’est la liberté de s’unir dans la poursuite d’un objectif commun ou pour promouvoir une cause commune. C’est l’une des libertés fondamentales garanties par la Charte, une condition essentielle de toute société libre et démocratique, qui protège les individus de la vulnérabilité résultant de l’isolement et qui assure la possibilité d’avoir une participation efficace dans la société. Dans toutes les sphères de l’activité humaine et tout au long de l’histoire, des individus ont formé des associations vouées à la poursuite d’intérêts et d’aspirations communs. En s’associant, les individus parviennent à faire entendre leur voix pour façonner ce qui permet de répondre à leurs besoins, à leurs droits et à leurs libertés.
La liberté d’association constitue la pierre angulaire des relations de travail modernes. Historiquement, les travailleurs se sont unis pour aplanir les inégalités de puissance de négociation inhérentes aux relations employeur‑employé et se prémunir contre des conditions de travail injustes, dangereuses ou favorisant l’exploitation. Comme l’a dit la Cour suprême des états‑Unis dans l’arrêt N.L.R.B. v. Jones & Laughlin Steel Corp., 301 U.S. 1 (1937), à la p. 33:
[TRADUCTION] Il y a longtemps nous avons exposé la raison d’être des organisations ouvrières. Nous avons dit qu’elles se sont formées pour répondre à l’urgence de la situation; qu’un simple employé était démuni quand il traitait avec un employeur et qu’il était habituellement tributaire de son salaire quotidien pour ce qui est de son entretien et de celui de sa famille; que si l’employeur refusait de lui payer le salaire qu’il estimait juste, il était néanmoins incapable de quitter son emploi et de résister à un traitement arbitraire et injuste; . . .
Il va sans dire que l’"urgence de la situation" signifie plus que des salaires justes et des préoccupations d’ordre pécuniaire et qu’elle vise également des sujets comme la santé et la sécurité au travail, les heures de travail, l’égalité des sexes et d’autres aspects des tâches qui sont fondamentaux pour la dignité et la liberté personnelle des employés.
La question en l’espèce est de savoir dans quelle mesure la liberté d’association, que garantit l’al. 2d) de la Charte, protège la liberté des travailleurs d’agir de concert et de négocier et cesser collectivement de fournir leurs services.
1. La jurisprudence
Quatre sources jurisprudentielles importantes méritent d’être examinées. Premièrement, une jurisprudence abondante s’est développée au Canada sur l’étendue de la protection constitutionnelle accordée à la liberté d’association. Deuxièmement, le Comité judiciaire du Conseil privé a abordé la question. Troisièmement, il existe de nombreux précédents américains portant sur la liberté d’association, dont certains ont été tranchés dans le contexte des relations de travail. Et, quatrièmement, la liberté d’association dans le cadre des relations de travail a reçu une attention considérable en droit international. Il est intéressant d’examiner la jurisprudence du Conseil privé sur la liberté d’association avant d’étudier la jurisprudence canadienne étant donné qu’elle a servi de point de départ pour bien des décisions de tribunaux canadiens relatives à l’al. 2d) de la Charte et qu’elle est largement invoquée par l’intimé.
Dans l’évaluation de la jurisprudence pertinente, il est important de garder trois points à l’esprit. Premièrement, les syndicats jouissent‑ils d’une protection constitutionnelle?
Deuxièmement, comment aborde‑t‑on la nature de la liberté d’association? Plus précisément, le tribunal en question a‑t‑il adopté ce que j’appellerais une définition "constitutive" de la liberté d’association, selon laquelle elle ne comporte que la liberté de s’unir, mais non la liberté de s’adonner aux activités pour lesquelles l’association a été formée? Ou encore, a‑t‑on adopté une définition plus large portant que la liberté d’association comprend à la fois la liberté de s’unir et celle d’agir collectivement? En l’espèce, l’intimé fait sienne la première conception, alors que les appelants adoptent la seconde.
Troisièmement, à supposer que l’on adopte la définition plus large, quelle est l’étendue des activités protégées? Les activités qui visent la réalisation d’un objectif commun ne sont pas toutes constitutionnellement protégées du simple fait qu’on s’associe pour s’y adonner. Il faut donc examiner le principe constitutionnel applicable pour déterminer l’étendue que doit avoir la liberté d’association afin de découvrir les limites imposées dans différents ressorts à cette liberté d’association.
(i) Le Comité judiciaire du Conseil privé
L’arrêt de principe qui nous vient du Conseil privé est Collymore v. Attorney‑General, [1970] A.C. 538. Dans cette affaire, il s’agissait de savoir si l’Industrial Stabilisation Act 1965 de Trinité et Tobago portait atteinte à la liberté d’association garantie par la Constitution de ce pays. L’article 1 de cette Constitution dispose:
[TRADUCTION] Il est par les présentes reconnu et déclaré que les droits de l’homme et les libertés fondamentales ci‑après énoncés ont existé et continueront à exister pour tout individu à Trinité et Tobago quels que soient sa race, son origine, sa couleur, sa religion ou son sexe: . . . j) la liberté de réunion et d’association; . . .
L’article 2, dans la mesure où il est pertinent, dispose:
[TRADUCTION] Sous réserve des dispositions des articles 3, 4 et 5 de la Constitution, aucune loi ne doit avoir pour effet de supprimer, de restreindre ou d’enfreindre l’un quelconque des droits ou des libertés reconnus et déclarés aux présentes, ni d’en autoriser la suppression, la diminution ou la transgression...
En vertu de l’art. 4, le Parlement peut adopter des lois d’exception en situation d’urgence, et en vertu de l’art. 5, il peut adopter des lois incompatibles avec les art. 1 et 2, sous réserve de certaines garanties précises.
L’article 34 de l’Industrial Stabilisation Act 1965 interdisait aux travailleurs de participer à une grève au cours d’un conflit de travail à moins que le différend n’ait été porté à l’attention du ministre du Travail et que ce dernier n’en ait pas saisi le tribunal du travail constitué en vertu de la Loi. Les appelants étaient au service de la Texaco Trinidad, Inc. et membres de l’Oilfield Workers’ Trade Union. Ils ont demandé à la Haute Cour de Trinité de rendre un jugement déclaratoire portant que la Loi outrepassait la compétence du Parlement de Trinité et Tobago pour le motif qu’elle était incompatible avec la liberté d’association garantie par la Constitution. Leur demande fut rejetée.
L’appel interjeté par les appelants à la Cour d’appel fut rejeté: Collymore v. Attorney‑General (1967), 12 W.I.R. 5. Après avoir examiné en profondeur l’historique de la réglementation juridique des grèves, le juge en chef Wooding énonce une définition restreinte de la liberté d’association (à la p. 15):
[TRADUCTION] Alors à mon avis, la liberté d’association ne signifie rien de plus que la liberté de conclure des ententes pour promouvoir les objectifs communs du groupe qui s’associe. Ces objectifs peuvent être de tout ordre. Ils peuvent être religieux ou sociaux, politiques ou philosophiques, économiques ou professionnels, éducatifs ou culturels, sportifs ou charitables. Mais la liberté d’association ne confère ni le droit ni l’autorisation d’avoir un comportement ou d’accomplir des actes qui de l’avis du Parlement sont défavorables à la paix, à l’ordre et au bon gouvernement du pays.
Il n’appartient pas aux tribunaux de déterminer ce qui est ou ce qui n’est pas défavorable à la paix, à l’ordre et au bon gouvernement du pays.
De même, le juge Phillips a conclu que *font3*s<(TRADUCTION] ""ce droit" [de grève], si on peut l’appeler ainsi, est d’une nature fort différente des droits ou libertés fondamentaux bien connus que la "common law" confère au sujet en Angleterre..." (p. 29) et [TRADUCTION] "une distinction logique doit manifestement être faite entre la liberté d’association à proprement parler et la liberté de s’adonner à toute activité particulière d’une association" (p. 31). Le juge Fraser a conclu que, pour que la liberté d’association comprenne le droit de grève, il fallait que ce soit là un droit découlant de la common law. Il a constaté que ce n’était pas le cas: [TRADUCTION] "Le droit de participer à un arrêt de travail concerté qui à lui seul peut constituer une grève n’est rien d’autre qu’une exemption légale tacite des conséquences criminelles et civiles, limitée dans son étendue aux actes accomplis dans la poursuite ou en vue d’un conflit de travail" (p. 48).
À la suite de l’appel interjeté au Conseil privé, lord Donovan, s’exprimant au nom de la cour, a été d’accord avec le juge en chef Wooding pour dire que la liberté d’association ne comporte pas la liberté de poursuivre les objectifs d’une association, et il a cité en l’approuvant le passage précité. En conséquence, le pourvoi a été rejeté.
Bien que l’affaire Collymore fasse voir sous un angle pertinent le sens qu’il faut donner à la liberté d’association, son applicabilité à la Charte se trouve réduite en raison de la nature différente des textes constitutionnels. La Constitution de Trinité et Tobago ressemble davantage, de par sa nature et sa fonction, à la Déclaration canadienne des droits qu’à la Charte, en acceptant, comme elle le fait, le point de vue des "droits figés". Elle reconnaît et proclame des droits et libertés préexistants et n’est donc pas une source de nouvelles garanties constitutionnelles. C’est pour cette raison que les tribunaux, dans l’affaire Collymore, ont tant cherché à vérifier si la liberté de faire grève existait en common law avant l’introduction de la réforme législative. Comme je l’explique plus loin, la Charte marque le début d’une ère nouvelle en matière de protection des libertés fondamentales. Nous n’avons pas à fonder la garantie de la liberté d’association sur des libertés préexistantes.
(ii) La jurisprudence canadienne
La jurisprudence canadienne concernant la nature et la portée de la liberté d’association est partagée. D’une part, la Cour d’appel de la Colombie‑ Britannique et la Cour d’appel fédérale ont fait leur une définition constitutive de la liberté d’association, concluant que la négociation collective et la grève ne sont pas garanties par la liberté d’association. Ce point de vue est conforme à l’arrêt Collymore. D’autre part, la Cour divisionnaire de l’Ontario et la Cour d’appel de la Saskatchewan ont adopté des définitions plus larges, concluant que la liberté d’association inclut la liberté de poursuivre des objectifs communs et de s’adonner à des activités collectives, et qu’il ne s’agit pas simplement de la liberté de constituer des associations et d’y adhérer.
Dans l’affaire de la Colombie‑Britannique, Dolphin Delivery Ltd. v. Retail, Wholesale & Department Store Union, Local 580 (1984), 10 D.L.R. (4th) 198 (C.A.C.‑B.), il s’agissait de savoir si une injonction interlocutoire ordonnant à l’intimé de cesser de faire du piquetage allait à l’encontre des libertés d’expression et d’association garanties par la Charte. On s’est pourvu en cette Cour, mais uniquement sur la question de la liberté d’expression: [1986] 2 R.C.S. 573. Quant à la question de la liberté d’association, la Cour d’appel à la majorité (les juges Esson et Taggart), s’appuyant sur l’arrêt Collymore, a jugé que [TRADUCTION] "la liberté de s’associer n’implique aucune protection constitutionnelle des objectifs de l’association ou des moyens de les atteindre (p. 209). Le juge Esson affirme (aux pp. 207 et 208):
[TRADUCTION] La liberté [d’association] est celle de l’individu (c.‑à‑d. de "chacun", pour reprendre les termes de l’art. 2). C’est la liberté de s’unir, de se réunir, d’adhérer à un syndicat, de créer et de maintenir une organisation de personnes ayant un objectif commun. Une de ces catégories d’associations protégées par l’art. 2 est sans aucun doute le syndicat. Chacun a le droit d’adhérer à un syndicat et de promouvoir, avec les autres membres, les intérêts collectifs des adhérents. Il ne s’ensuit pas que la Charte garantit les objets et les buts du syndicat, ni les moyens qui permettent de les atteindre.
La majorité a conclu que la liberté d’association garantie par la Charte n’avait pas d’effet sur les lois qui limitent ou contrôlent le piquetage.
Les arrêts Dolphin Delivery et Collymore ont été suivis par la Cour d’appel fédérale dans son arrêt Alliance de la Fonction publique du Canada c. La Reine, [1984] 2 C.F. 889 (ci‑après AFPC) (qui a fait l’objet d’un pourvoi devant cette Cour et dont les motifs sont prononcés en même temps que le présent arrêt, [1987] 1 R.C.S. 424). L’arrêt de la Cour d’appel est résumé en détail dans les motifs prononcés par la Cour au sujet de cette affaire. En bref, la Cour d’appel a jugé que la Loi sur les restrictions salariales du secteur public, S.C. 1980‑81‑82‑83, chap. 122, privait les fonctionnaires du droit de négocier collectivement mais que, ce faisant, elle ne portait pas atteinte à la liberté d’association garantie par la Charte. Selon le juge Mahoney (à l’avis duquel souscrit le juge Hugessen), à la p. 895:
Le droit à la liberté d’association, garanti par la Charte, est le droit de conclure des ententes. Il ne protège ni les objectifs de l’association, ni les moyens d’atteindre ces objectifs.
...
Je ne crois pas qu’il soit souhaitable de tenter de cataloguer les droits et immunités inhérents à la liberté d’association, garantie d’un syndicat. De toute évidence, la négociation collective est ou devrait être le principal moyen par lequel un syndicat organisé entend atteindre son principal objectif: l’amélioration économique de ses membres. Aussi fondamental que soit ce moyen cependant, il demeure un moyen et à ce titre, le droit de négocier collectivement n’est pas garanti par l’alinéa 2d) de la Charte, qui garantit la liberté d’association.
Le juge Marceau, qui s’est dit d’accord avec le juge Mahoney et avec son recours à l’arrêt Dolphin Delivery, ajoute (à la p. 897): "Je ne vois pas sur quelle règle d’interprétation, si libérale soit‑elle, on pourrait se fonder pour attribuer à l’expression "liberté d’association" un sens suffisamment large pour englober le droit de grève."
Les tribunaux de première instance d’un bon nombre de provinces ont adopté le raisonnement des arrêts Collymore, Dolphin Delivery et AFPC en interprétant l’al. 2d) de la Charte. Voir les décisions: Newfoundland Association of Public Employees v. The Queen in Right of Newfoundland (1985), 14 C.R.R. 193 (C.S.T.‑N., D.P.I.); Re Prime and Manitoba Labour Board (1983), 3 D.L.R. (4th) 74 (B.R. Man.), infirmé pour d’autres motifs (1984), 8 D.L.R. (4th) 641 (C.A. Man.); Halifax Police Officers and NCO’s Association v. City of Halifax (1984), 11 C.R.R. 358 (C.S.N.‑é., D.P.I.)
Par contraste avec ces décisions, il y a les affaires de l’Ontario et de la Saskatchewan. Dans l’affaire Re Service Employees’ International Union, Local 204 and Broadway Manor Nursing Home (1983), 44 O.R. (2d) 392 (ci‑après l’affaire Broadway Manor), une demande d’examen judiciaire adressée à la Cour divisionnaire de la Haute Cour de justice de l’Ontario soulevait la question de la validité de l’Inflation Restraint Act, 1982, S.O. 1982, chap. 55. La Commission des relations de travail avait interprété l’art. 13 de la Loi comme prorogeant, au delà de leur date normale d’expiration, les conventions collectives des salariés du secteur public. Le juge Galligan a statué sur la demande en fonction du moyen portant que la Commission des relations de travail a mal interprété la Loi, tout en abordant la question de savoir si l’art. 13 enfreint la liberté d’association [TRADUCTION] "par déférence pour l’argument de poids qu’on a soumis à son sujet et compte tenu du fait qu’il se peut que mon interprétation de l’art. 13 ne soit pas acceptée par d’autres" (p. 406). Les juges O’Leary et Smith étaient d’avis que la Commission avait correctement interprété la Loi et ont statué sur la demande en fonction de la question de la Charte.
La Cour divisionnaire a rejeté à l’unanimité la conception de la liberté d’association de l’arrêt Collymore. Les trois juges se sont dit d’avis que la liberté d’association garantie par l’al. 2d) de la Charte s’étend aux activités de ces associations et ne se limite pas simplement à l’adhésion à ces associations et à leur formation. Le juge Galligan a rejeté expressément l’interprétation de la liberté d’association donnée dans l’arrêt Collymore en affirmant qu’elle est incompatible avec [TRADUCTION] "une interprétation large et libérale". Voici ce qu’il affirme, à la p. 409:
[TRADUCTION] Mais je pense que si la liberté d’association doit avoir un sens, elle doit inclure la liberté d’avoir un comportement raisonnablement compatible avec les objets licites d’une association et, je pense, un objet licite c’est tout objet que la loi n’interdit pas...
Le but d’une association de travailleurs constitués en syndicat est clair‑‑c’est la promotion de leurs intérêts communs. S’ils ne sont pas libres de prendre les mesures licites qui leur paraissent raisonnables pour la promotion de ces intérêts, y compris la négociation et la grève, alors, en pratique, leur association est vaine et inutile. Je ne puis imaginer que la Charte avait pour objectif de garantir la liberté d’association sans garantir aussi la liberté de faire ce à quoi l’association est destinée. Je n’ai aucune hésitation à conclure qu’en garantissant aux membres la liberté d’association, la Charte leur garantit tout au moins la liberté de s’organiser, de choisir leur propre syndicat, de négocier et de faire grève.
Le juge O’Leary affirme, à la p. 445:
[TRADUCTION] Mais le droit de grève est‑il compris dans l’expression "liberté d’association"? La possibilité de faire grève, en l’absence de tout genre de conciliation ou d’arbitrage obligatoire, constitue la seule arme économique importante dont disposent les employés. Le droit de s’organiser et de négocier collectivement n’est qu’une illusion s’il n’est pas accompagné du droit de faire grève. La principale raison pour laquelle le droit de s’organiser et de négocier collectivement est assuré aux employés c’est de leur permettre de négocier avec leur employeur. Si l’on enlève à un employé la possibilité de faire grève, les avantages du droit de s’organiser et de négocier collectivement sont tellement réduits qu’ils n’ont pratiquement plus de sens. Si le droit de s’organiser et de négocier collectivement a une valeur importante, alors le droit de faire grève doit également être un droit qui est compris dans l’expression "liberté d’association" et c’est ce que je conclus.
D’après le juge Smith, à la p. 463: [TRADUCTION] "La liberté de s’associer dont on parle dans la Charte, n’étant pas limitée à première vue, inclut la liberté de s’organiser, de négocier collectivement et, par voie de conséquence nécessaire, de faire grève".
L’arrêt Broadway Manor a récemment été cité par une formation de juges différente de la Cour divisionnaire de l’Ontario (les juges Southey, Griffiths et Saunders), qui l’ont apparemment approuvé, à l’appui de la thèse portant que la liberté d’association comprend le droit de négocier collectivement: Re Chung and Amalgamated Clothing & Textile Workers’ Union, (1986), 54 O.R. (2d) 650.
Dans l’arrêt Re Retail, Wholesale & Department Store Union, Locals 544, 496, 635 and 955 and Government of Saskatchewan (1985), 19 D.L.R. (4th) 609 (ci‑après l’affaire des Travailleurs de l’industrie laitière), la Cour d’appel de la Saskatchewan, à la majorité, a rejeté l’interprétation de la liberté d’association donnée dans les arrêts Collymore, Dolphin Delivery et AFPC, et a tiré des conclusions analogues à celles de la Cour divisionnaire dans l’arrêt Broadway Manor. L’affaire des Travailleurs de l’industrie laitière a fait l’objet d’un pourvoi devant cette Cour dont les motifs sont prononcés en même temps que le présent arrêt, [1987] 1 R.C.S. 460.
Il s’agissait de savoir si The Dairy Workers (Maintenance of Operations) Act, S.S. 1983‑84, chap. D‑1.1 (projet de loi no 44), qui interdisait les grèves et les lock‑out dans l’industrie laitière pour une certaine période, violait l’al. 2d) de la Charte. La cour à la majorité a jugé que oui (le juge en chef Bayda et le juge Cameron), le juge Brownridge étant dissident. Les deux juges formant la majorité ont souligné le rapport nécessaire qu’il y a entre le fait de s’associer afin de négocier collectivement et la liberté de procéder à cette négociation et de faire la grève. Le juge en chef Bayda rejette vigoureusement le raisonnement de l’arrêt Collymore (pp. 624 à 626) pour conclure que (1) la liberté d’association est la liberté des individus [TRADUCTION] "d’accomplir collectivement, sans intervention gouvernementale, les actes qu’ils sont libres d’accomplir seuls", et que (2) [TRADUCTION] " lorsque, par définition, un acte n’est pas susceptible d’accomplissement par un seul individu, les individus ont la liberté de s’associer pour l’accomplir, pourvu que l’acte n’ait pas pour but de causer un préjudice" (p. 620). Comme un employé est libre en tant qu’individu de refuser de travailler, le refus de travailler par des employés de concert est protégé par la liberté d’association. Quant au second élément de la liberté d’association, l’élément moral de la grève consiste à forcer l’employeur à accepter certaines conditions d’emploi, et non à causer un préjudice. Donc, l’individu est libre de s’associer de cette manière et c’est pourquoi l’interdiction de faire grève que comporte la Loi viole la liberté d’association.
Le juge Cameron arrive à la même conclusion. Il se dit d’avis que, bien que la jurisprudence tende à laisser entendre que la grève n’est pas protégée par l’al. 2d) de la Charte, [TRADUCTION] "l’ensemble des principes qui commence à se dégager relativement à l’interprétation de la Charte semble plutôt réclamer son inclusion, surtout si nous voulons écouter l’appel visant à donner à ces droits et libertés une "interprétation généreuse [...] propre à permettre aux particuliers [d’en] bénéficier pleinement"" (p. 645). Si, dit‑il, la liberté d’association garantit la liberté de constituer des syndicats pour négocier, elle doit alors garantir la liberté de négocier collectivement et de faire la grève (pp. 643, 644 et 647). Pour ce motif, le juge Cameron juge que la Loi porte atteinte à la liberté d’association.
Le juge Brownridge, dissident, a suivi l’arrêt Dolphin Delivery de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique et a jugé en conséquence que la liberté d’association ne garantit pas le droit de grève.
Plus récemment, dans l’arrêt Black v. Law Society of Alberta, [1986] 3 W.W.R. 590 (C.A. Alb.), (demande d’autorisation de pourvoi accordée par cette Cour le 12 juin 1986, [1986] 1 R.C.S. x), le juge Kerans clarifie davantage sa conception de la liberté d’association. Cette affaire ne mettait pas en cause un syndicat, mais portait plutôt sur la liberté d’association d’avocats qui tentaient de constituer un cabinet juridique interprovincial. Le juge Kerans adopte l’interprétation suivante (à la p. 612):
[TRADUCTION] ... le statut spécial dont jouit la liberté d’association au Canada est l’expression de notre tradition quant à l’importance que revêtent les organisations non gouvernementales pour une société libre et démocratique. À mon avis, cette liberté inclut la liberté de s’associer avec d’autres pour exercer les droits que garantit la Charte et aussi ces autres droits qui, au Canada, sont jugés à ce point fondamentaux qu’ils ne nécessitent pas d’expression formelle: le droit de se marier par exemple, ou celui de fonder un foyer, de s’instruire ou de gagner sa vie.
En confirmant la liberté qu’ont les avocats de s’associer afin de gagner leur vie en vertu de l’al. 2d), le juge Kerans souligne que gagner sa vie est reconnu comme [TRADUCTION] "une ambition humaine à la fois légitime et vitale", qu’il s’agit d’un rapport entre deux êtres humains qui n’est pas [TRADUCTION] "purement commercial". Ainsi, d’après le juge Kerans, les activités d’association méritent d’être protégées par la Constitution si elles sont liées à des besoins et à des droits fondamentaux de l’être humain.
(iii) La jurisprudence américaine
Pour comprendre la jurisprudence américaine sur la liberté d’association, il faut être conscient de la nature particulière de la garantie constitutionnelle de cette liberté. Deux caractéristiques en particulier distinguent le Bill of Rights américain de la Charte canadienne en ce qui a trait à la liberté d’association.
En premier lieu, la liberté d’association n’est pas expressément garantie par la Constitution américaine, comme c’est le cas dans la Charte. Au lieu de cela, les tribunaux en ont présumé l’existence comme découlant nécessairement du Premier amendement, qui garantit la liberté de parole, "le droit du peuple de s’assembler paisiblement" et d’adresser des pétitions. Voir, par exemple, les arrêts Healy v. James, 408 U.S. 169 (1972); Baird v. State Bar of Arizona, 401 U.S. 1 (1971); NAACP v. Button, 371 U.S. 415 (1963); Louisiana ex rel. Gremillion v. NAACP, 366 U.S. 293 (1961); NAACP v. Alabama ex rel. Patterson, 357 U.S. 449 (1958). Le principe général, qui se dégage de la jurisprudence de la Cour suprême concernant le Premier amendement, est celui de la liberté [TRADUCTION] "de s’associer pour promouvoir ses croyances et ses idées": NAACP v. Alabama ex rel. Patterson, à la p. 460. Les objectifs limités d’association, qui sont garantis aux états‑Unis, sont donc conformes à la liberté d’association qui découle des droits et libertés particuliers décrits dans le Premier amendement.
Une seconde différence importante entre la Constitution américaine et la Charte est l’absence, dans la première, d’une disposition semblable à l’article premier. L’équilibre entre la garantie des droits et libertés et les intérêts généraux de la collectivité doit donc être établi par la définition du droit ou de la liberté même. Alors qu’un tribunal canadien pourrait sanctionner une protection constitutionnelle de la grève, par exemple en vertu de l’al. 2d) de la Charte, tout en maintenant certaines limites à la liberté de faire grève en vertu de l’article premier, cette démarche ne s’offre pas aux tribunaux américains. C’est pourquoi l’on s’attendrait à ce qu’on décrive de façon plus limitée la liberté elle‑même. C’est avec ces deux réserves à l’esprit que nous abordons la position américaine.
Dans le cadre du présent pourvoi, il est important de souligner que la jurisprudence américaine appuie en général une conception de la liberté implicite d’association qui protège tout autant les activités de l’association que sa formation. Comme le dit le professeur L. H. Tribe dans American Constitutional Law (1978), à la p. 703, le Premier amendement protège [TRADUCTION] "la poursuite concertée de fins qui représenteraient des droits fondamentaux dans le cas d’une activité purement individuelle".
De même, dans l’arrêt Healy v. James, précité, la cour a insisté sur la nécessité de protéger les activités inhérentes à une association, en tant que composante nécessaire de la liberté d’association. Dans cette affaire, la cour a jugé que le refus par une université d’état de reconnaître officiellement un groupe d’étudiants qui voulait constituer une section locale de la Students for a Democratic Society (S.D.S.) violait la liberté d’association garantie par le Premier amendement. En arrivant à sa décision, la cour déclare aux pp. 181 et 182:
[TRADUCTION] ... la capacité de l’organisation de participer au processus de concessions intellectuelles du débat universitaire et de poursuivre ses objectifs déclarés est limitée par le refus de donner accès aux moyens de communication habituels avec l’administration, les membres des facultés et les autres étudiants. [C’est moi qui souligne.]
En se voyant refuser la reconnaissance officielle, il devenait impossible pour l’organisation de s’engager dans les activités nécessaires pour atteindre ses objectifs et, en conséquence, le refus était inconstitutionnel.
Les syndicats ont aussi bénéficié de la protection du Premier amendement. Les tribunaux ont jugé que le Premier amendement inclut le [TRADUCTION] "droit de s’organiser collectivement et de se choisir des représentants afin de procéder à des négociations collectives": United Federation of Postal Clerks v. Blount, 325 F. Supp. 879 (D. D.C. 1971), à la p. 883, conf. 404 U.S. 802 (1971); Thomas v. Collins, 323 U.S. 516 (1945); N.L.R.B. v. Jones & Laughlin Steel Corp., précité; International Union, U.A.W.A. v. Wisconsin Employment Relations Board, 336 U.S. 245 (1949). Ce droit a été considéré comme "fondamental" par la Cour suprême: N.L.R.B. v. Jones & Laughlin Steel Corp. Le Premier amendement protège aussi les activités des syndicats pour ce qui est d’assurer une représentation par avocats à leurs membres: United Mine Workers v. Illinois State Bar Association, 389 U.S. 217 (1967); Railroad Trainmen v. Virginia ex rel. Virginia State Bar, 377 U.S. 1 (1964).
Quoique les syndicats et certaines de leurs activités intrinsèques soient considérés par les tribunaux comme protégés par le Premier amendement, la liberté de grève ne semble pas clairement garantie. Comme l’a dit la Cour suprême des états‑Unis dans l’arrêt International Union, U.A.W.A. v. Wisconsin Employment Relations Board, précité, à la p. 259:
[TRADUCTION] Le droit de grève, à cause de l’effet plus important qu’il a sur l’intérêt public, est plus sensible à la réglementation que le droit de s’organiser et de choisir des représentants pour les fins licites de la négociation collective...
Dans la même veine, dans l’arrêt United Federation of Postal Clerks v. Blount, précité, la garantie constitutionnelle du droit de grève des salariés du secteur public a été rejetée. Ce faisant, la cour a reconnu l’importance des grèves dans le secteur privé comme moyen d’équilibrer le pouvoir de négociation, mais elle a estimé que ce raisonnement ne pouvait s’appliquer aux salariés du secteur public, étant donné qu’ils sont en mesure, par la grève, d’influer éventuellement sur les décisions politiques.
À mon avis, ces décisions illustrent l’équilibre interne qui existe entre la liberté implicite d’association et l’intérêt public au niveau de la définition de la liberté elle‑même. Les cas où une ligne de démarcation a été tracée pour exclure la grève du champ des activités d’une association protégées par la Constitution montrent l’importance des intérêts opposés (c.‑à‑d. l’intérêt public) qui seraient reconnus dans la Charte à son article premier plutôt que dans une définition de la portée de l’al. 2d). Lorsque ce phénomène d’équilibre est considéré concurremment avec le statut implicite ou dérivé de la liberté d’association, on comprend l’hésitation des tribunaux à élargir la liberté d’association de manière à inclure le droit de grève dans le secteur public.
En bref, voici comment je conçois la jurisprudence américaine sur la liberté d’association et son application dans le contexte des relations de travail. La liberté d’association est implicitement garantie par le Premier amendement et protège la poursuite concertée des fins expressément protégées par le Premier amendement, soit les libertés de parole, d’assemblée et de pétition. Dans le cadre syndical, la liberté d’association du Premier amendement garantit le droit de s’organiser et de se choisir des représentants afin de procéder à des négociations collectives. Elle protège aussi les activités des syndicats qui cherchent à assurer une représentation par avocats à leurs membres. Néanmoins, la liberté de grève dans le secteur public n’est pas garantie par la liberté implicite d’association qu’on trouve dans le Premier amendement.
(iv) Le droit international
Le droit international nous donne un bon aperçu de la nature et de la portée de la liberté d’association des travailleurs. Depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale, la protection des droits et libertés fondamentaux collectifs et individuels est devenue une question d’intérêt international. Il existe maintenant un droit international des droits de la personne constitué d’un ensemble de traités (ou conventions) et de règles coutumières, en vertu duquel les nations du monde se sont engagées à adhérer aux normes et aux principes nécessaires pour assurer la liberté, la dignité et la justice sociale à leurs ressortissants. La Charte est conforme à l’esprit de ce mouvement international contemporain des droits de la personne et elle comporte un bon nombre des principes généraux et prescriptions des divers instruments internationaux concernant les droits de la personne. Les diverses sources du droit international des droits de la personne‑‑les déclarations, les pactes, les conventions, les décisions judiciaires et quasi judiciaires des tribunaux internationaux, et les règles coutumières‑‑doivent, à mon avis, être considérées comme des sources pertinentes et persuasives quant il s’agit d’interpréter les dispositions de la Charte.
En particulier, la similarité entre les principes généraux et les dispositions de la Charte et ceux des instruments internationaux concernant les droits de la personne confère une importance considérable aux interprétations de ces instruments par des organes décisionnels, tout comme les jugements des tribunaux américains portant sur le Bill of Rights ou ceux des tribunaux d’autres ressorts sont pertinents et peuvent être persuasifs. L’importance de ces instruments pour ce qui est d’interpréter la Charte va au‑delà des normes élaborées par des organes décisionnels en vertu de ces instruments et touche ces instruments mêmes. Lorsque les juges canadiens sont saisis du texte, souvent rédigé en termes généraux et d’acception fort large, de la Charte [TRADUCTION] "le texte souvent plus détaillé des dispositions des traités peut être utile pour donner un contenu à des concepts aussi imprécis que le droit à la vie, la liberté d’association et même le droit à l’assistance d’un avocat". J. Claydon, "International Human Rights Law and the Interpretation of the Canadian Charter of Rights and Freedoms" (1982), 4 Supreme Court L.R. 287, à la p. 293.
En outre, le Canada est partie à plusieurs conventions internationales sur les droits de la personne qui comportent des dispositions analogues ou identiques à celles de la Charte. Le Canada s’est donc obligé internationalement à assurer à l’intérieur de ses frontières la protection de certains droits et libertés fondamentaux qui figurent aussi dans la Charte. Les principes généraux d’interprétation constitutionnelle requièrent que ces obligations internationales soient considérées comme un facteur pertinent et persuasif quand il s’agit d’interpréter la Charte. Comme cette Cour l’a déclaré dans l’arrêt R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, à la p. 344, l’interprétation de la Charte doit "viser à réaliser l’objet de la garantie et à assurer que les citoyens bénéficient pleinement de la protection accordée par la Charte". Le contenu des obligations internationales du Canada en matière de droits de la personne est, à mon avis, un indice important du sens de l’expression "bénéficient pleinement de la protection accordée par la Charte". Je crois qu’il faut présumer, en général, que la Charte accorde une protection à tout le moins aussi grande que celle qu’offrent les dispositions similaires des instruments internationaux que le Canada a ratifiés en matière de droits de la personne.
En somme, bien que je ne croie pas que les juges soient liés par les normes du droit international quand ils interprètent la Charte, il reste que ces normes constituent une source pertinente et persuasive d’interprétation des dispositions de cette dernière, plus particulièrement lorsqu’elles découlent des obligations internationales contractées par le Canada sous le régime des conventions sur les droits de la personne.
a) Les pactes des Nations unies sur les droits de la personne
Dans le but de préciser les grands principes souscrits dans la Déclaration universelle des droits de l’homme des Nations unies, A.G. Rés. 217 A (III), Doc. A/810 N.U., à la p. 71 (1948), deux pactes sur les droits de la personne ont été adoptés à l’unanimité par l’Assemblée générale des Nations unies le 16 décembre 1966: le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels des Nations unies, A.G. Rés. 2200 A (XXI), 21 N.U. GAOR, Supp. (no 16) 49, Doc. A/6316 N.U. (1966), et le Pacte international relatif aux droits civils et politiques des Nations unies, A.G. Rés. 2200 A (XXI), 21 N.U. GAOR, Supp. (no 16) 52, Doc. A/6316 N.U. (1966). Le Canada a adhéré aux deux pactes le 19 mai 1976 et ceux‑ci sont entrés en vigueur le 19 août 1976. Avant d’adhérer, le gouvernement fédéral a obtenu l’agrément des provinces qui se sont toutes engagées à prendre les mesures nécessaires à la mise en oeuvre des pactes dans leurs ressorts respectifs. Voir en général: Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels: Rapport du Canada sur les articles 10 à 12 (1982), aux pp. 1 à 8.
Les deux pactes comportent des dispositions expresses concernant la liberté d’association et les syndicats. L’article 8 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels des Nations unies stipule:
1. Les états parties au présent Pacte s’engagent à assurer:
a) Le droit qu’a toute personne de former avec d’autres des syndicats et de s’affilier au syndicat de son choix, sous la seule réserve des règles fixées par l’organisation intéressée, en vue de favoriser et de protéger ses intérêts économiques et sociaux. L’exercice de ce droit ne peut faire l’objet que des seules restrictions prévues par la loi et qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, dans l’intérêt de la sécurité nationale ou de l’ordre public, ou pour protéger les droits et les libertés d’autrui; b) Le droit qu’ont les syndicats de former des fédérations ou des confédérations nationales et le droit qu’ont celles‑ci de former des organisations syndicales internationales ou de s’y affilier; c) Le droit qu’ont les syndicats d’exercer librement leur activité, sans limitations autres que celles qui sont prévues par la loi et qui constituent des mesures nécessaires dans une société démocratique, dans l’intérêt de la sécurité nationale ou de l’ordre public, ou pour protéger les droits et les libertés d’autrui; d) Le droit de grève, exercé conformément aux lois de chaque pays.
2. Le présent article n’empêche pas de soumettre à des restrictions légales l’exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de la fonction publique.
3. Aucune disposition du présent article ne permet aux états parties à la Convention de 1948 de l’Organisation internationale du Travail concernant la liberté syndicale et la protection du droit syndical de prendre des mesures législatives portant atteinte‑‑ou d’appliquer la loi de façon à porter atteinte‑‑aux garanties prévues dans ladite convention.
L’alinéa 8(1)c) étend la protection aux activités syndicales en garantissant aux syndicats le droit "d’exercer librement leur activité". En outre, le droit de grève est mentionné expressément à l’al. 8(1)d). Suivant cet alinéa, le Canada s’est engagé internationalement à assurer "Le droit de grève, exercé conformément aux lois de chaque pays". Cette réserve portant que le droit doit être exercé conformément au droit interne, n’autorise pas, à mon avis, l’abrogation législative du droit bien qu’elle paraisse autoriser sa réglementation: voir l’arrêt Re Alberta Union of Provincial Employees and the Crown in Right of Alberta (1980), 120 D.L.R. (3d) 590 (B.R. Alb.), à la p. 597. Le paragraphe 8(2) stipule que les droits garantis par l’Article 8 peuvent être soumis à des restrictions dans le cas des membres des forces armées, de la police ou de la fonction publique. Cette disposition est toutefois assujettie à la clause de non‑dérogation du par. 8(3).
On trouve les dispositions pertinentes du Pacte international relatif aux droits civils et politiques à son Article 22, que voici:
1. Toute personne a le droit de s’associer librement avec d’autres, y compris le droit de constituer des syndicats et d’y adhérer pour la protection de ses intérêts.
2. L’exercice de ce droit ne peut faire l’objet que des seules restrictions prévues par la loi et qui sont nécessaires dans une société démocratique, dans l’intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté publique, de l’ordre public, ou pour protéger la santé ou la moralité publiques ou les droits et les libertés d’autrui. Le présent article n’empêche pas de soumettre à des restrictions légales l’exercice de ce droit par les membres des forces armées et de la police.
3. Aucune disposition du présent article ne permet aux états parties à la Convention de 1948 de l’Organisation internationale du Travail concernant la liberté syndicale et la protection du droit syndical de prendre des mesures législatives portant atteinte‑‑ou d’appliquer la loi de façon à porter atteinte‑‑aux garanties prévues dans ladite convention.
L’Article 22 consacre "le droit de s’associer librement avec d’autres, y compris le droit de constituer des syndicats et d’y adhérer pour la protection de ses intérêts". Des restrictions sont justifiées dans certains cas en vertu du par. 22(2). Le troisième paragraphe de l’Article 22, tout comme le par. 8(3) du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, dit clairement que cet article ne saurait être interprété comme permettant de prendre des mesures législatives portant atteinte aux garanties prévues dans la convention no 87 de l’Organisation internationale du Travail que je vais maintenant examiner.
b) Convention no 87 de l’Organisation internationale du Travail (O.I.T)
En tant qu’institution spécialisée des Nations unies, qui compte des représentants des travailleurs, des employeurs et des gouvernements, l’O.I.T. a pour objet de garantir des conditions justes et humaines de travail. En l’espèce, il importe d’examiner la Convention (no 87) concernant la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 67 R.T.N.U. 19 (1948), que le Canada a ratifiée en 1972 et qui est entrée en vigueur le 23 mars 1972. Le 31 décembre 1984, 97 états l’avaient ratifiée. Les dispositions pertinentes de la convention no 87 sont notamment les suivantes:
PARTIE I. LIBERTé SYNDICALE
Tout Membre de l’Organisation internationale du Travail pour lequel la présente convention est en vigueur s’engage à donner effet aux dispositions suivantes.
Article 2
Les travailleurs et les employeurs, sans distinction d’aucune sorte, ont le droit, sans autorisation préalable, de constituer des organisations de leur choix, ainsi que celui de s’affilier à ces organisations, à la seule condition de se conformer aux statuts de ces dernières.
Article 3
1. Les organisations de travailleurs et d’employeurs ont le droit d’élaborer leurs statuts et règlements administratifs, d’élire librement leurs représentants, d’organiser leur gestion et leur activité, et de formuler leur programme d’action.
2. Les autorités publiques doivent s’abstenir de toute intervention de nature à limiter ce droit ou à en entraver l’exercice légal.
Les organisations de travailleurs et d’employeurs ne sont pas sujettes à dissolution ou à suspension par voie administrative.
Les organisations de travailleurs et d’employeurs ont le droit de constituer des fédérations et des confédérations ainsi que celui de s’y affilier, et toute organisation, fédération ou confédération a le droit de s’affilier à des organisations internationales de travailleurs et d’employeurs.
Les dispositions des articles 2, 3 et 4 ci‑dessus s’appliquent aux fédérations et aux confédérations des organisations de travailleurs et d’employeurs.
L’acquisition de la personnalité juridique par les organisations de travailleurs et d’employeurs, leurs fédérations et confédérations, ne peut pas être subordonnée à des conditions de nature à mettre en cause l’application des dispositions des articles 2, 3 et 4 ci‑dessus.
1. Dans l’exercice des droits qui leur sont reconnus par la présente convention, les travailleurs, les employeurs et leurs organisations respectives sont tenus, à l’instar des autres personnes ou collectivités organisées, de respecter la légalité.
2. La législation nationale ne devra porter atteinte ni être appliquée de manière à porter atteinte aux garanties prévues par la présente convention.
Article 9
1. La mesure dans laquelle les garanties prévues par la présente convention s’appliqueront aux forces armées et à la police sera déterminée par la législation nationale.
2. Conformément aux principes établis par le paragraphe 8 de l’article 19 de la Constitution de l’Organisation internationale du Travail, la ratification de cette convention par un Membre ne devra pas être considérée comme affectant toute loi, toute sentence, toute coutume ou tout accord déjà existants qui accordent aux membres des forces armées et de la police des garanties prévues par la présente convention.
Article 10
Dans la présente convention, le terme "organisation" signifie toute organisation de travailleurs ou d’employeurs ayant pour but de promouvoir et de défendre les intérêts des travailleurs ou des employeurs.
PARTIE II. PROTECTION DU DROIT SYNDICAL
Tout Membre de l’Organisation internationale du Travail pour lequel la présente convention est en vigueur s’engage à prendre toutes mesures nécessaires et appropriées en vue d’assurer aux travailleurs et aux employeurs le libre exercice du droit syndical.
Ces dispositions ont été interprétées par les divers organes de l’O.I.T., notamment: le Comité de la liberté syndicale, créé par le Conseil d’administration en 1950‑1951 pour étudier les plaintes de violation des droits syndicaux, la Commission d’experts qui procède à l’évaluation des rapports des gouvernements sur l’application des normes et des conventions de l’O.I.T. dans les états membres, et les commissions d’enquête constituées par le Conseil d’administration pour étudier les plaintes particulières de contravention par les états membres. (Voir en général, N. Valticos, Droit international du travail (2e éd. 1983).)
Les interprétations des conventions ne font autorité en vertu de la Constitution de l’O.I.T. que si elles sont données par la Cour internationale de justice (et par les tribunaux constitués en vertu du par. 37(2) en son lieu et place) ou, semble‑t‑il, par les commissions d’enquête lorsque le différend n’est pas soumis à cette cour: voir E. Osieke, "The Exercise of the Judicial Function with Respect to the International Labour Organization" (1974‑75), 47 Brit. Y.B. Int’l L. 315. Les décisions du Comité de la liberté syndicale et de la Commission d’experts n’ont pas de force exécutoire quoique, comme M. Forde le souligne, celles‑ci [TRADUCTION] "constituent la pierre angulaire du droit international en matière de liberté syndicale et de négociation collective": "The European Convention on Human Rights and Labor Law" (1983), 31 Am. J. Comp. L. 301, à la p. 302.
Le principe général qui émerge des interprétations que ces organes décisionnels ont donné de la convention no 87 est que la liberté de constituer et d’organiser des syndicats doit, même dans le secteur public, comprendre la liberté d’exercer les activités essentielles des syndicats, telles la négociation collective et la grève, sous réserve de limites raisonnables. Une commission d’enquête, constituée pour examiner une plainte portée contre la Grèce, a jugé que le droit de grève est implicitement garanti par la convention no 87: Bulletin officiel du B.I.T.: Supplément spécial, vol. LIV, no 2, 1971. La Commission d’experts est arrivée à la même conclusion dans ses délibérations, rappelant que l’interdiction du droit de grève peut, à moins que certaines conditions ne soient remplies, violer la convention no 87:
(Bulletin officiel du B.I.T., vol. LXVIII, Série B, no 3, 1985, pp. 38 et 39.)
Le Comité est arrivé à des conclusions similaires dans le cas de l’art. 117.1 de la Labour Relations Act:
(Bulletin officiel du B.I.T., précité, p. 39.) c) Résumé de l’état du droit international
Le trait le plus saillant des instruments portant sur les droits de la personne analysés ci‑dessus dans le cadre de la présente affaire est le lien étroit qu’établit chacun d’eux entre la notion de liberté d’association et l’organisation et les activités des syndicats. À titre de partie à ces instruments sur les droits de la personne, le Canada est conscient de l’importance que revêt la liberté d’association pour le syndicalisme et a souscrit à l’obligation internationale exécutoire de protéger dans une certaine mesure les libertés d’association des travailleurs au Canada. Les deux pactes des Nations unies portant sur les droits de la personne comportent une protection expresse de la formation et des activités des syndicats, sous réserve de limites raisonnables. En outre, il existe un consensus manifeste au sein des organes décisionnels de l’O.I.T. suivant lequel la convention no 87 ne se borne pas uniquement à protéger la formation des syndicats mais protège leurs activités fondamentales, soit la négociation collective et le droit de grève.
2. Le sens de l’al. 2d)
Au départ, il faut souligner que, contrairement à ce qu’avancent l’intimé et certains des intervenants qui l’appuient, l’art. 2 de la Charte ne doit pas avoir pour seul objet de garantir des droits qui existaient déjà au moment de l’enchâssement de la Charte dans la Constitution. Cela ressort clairement de l’arrêt Big M Drug Mart Ltd., précité. Dans cette affaire, l’appelante faisait valoir que la "liberté de religion" garantie par la Charte avait le sens que cette Cour lui avait donné en vertu de la Déclaration canadienne des droits dans l’arrêt Robertson and Rosetanni v. The Queen, [1963] R.C.S. 651. La Cour a rejeté cet argument (aux pp. 342 à 344):
L’interprétation de la Cour à la majorité dans l’arrêt Robertson and Rosetanni, précité, se fonde sur le fait que le langage utilisé dans la Déclaration canadienne des droits est purement déclaratoire: à l’article 1 de la Déclaration canadienne des droits, il est "reconnu et déclaré" que certaines libertés déjà existantes, notamment la liberté de religion, continuent d’exister.
...
Il n’est pas nécessaire de débattre à nouveau la question du sens de la liberté de religion reconnue dans la Déclaration canadienne des droits parce que, quel qu’ait pu être le cas sous le régime de celle‑ci, il est certain que la Charte canadienne des droits et libertés ne fait pas que "reconnaître et déclarer" l’existence de droits déjà existants dont l’étendue était délimitée par la législation en vigueur au moment de son enchâssement dans la Constitution. Le texte de la Charte est impératif. Elle évite de parler de droits existants ou de droits qui continuent d’exister ... Je suis d’accord avec l’intimée que la Charte vise à établir une norme en fonction de laquelle les lois actuelles et futures seront appréciées. Donc, le sens du concept de la liberté de conscience et de religion ne doit pas être déterminé uniquement en fonction de la mesure dans laquelle les Canadiens jouissaient de ce droit avant la proclamation de la Charte.
Il se dégage clairement de l’arrêt Big M Drug Mart Ltd. que le sens d’une disposition de la Charte ne saurait être déterminé uniquement en fonction de droits et libertés préexistants. Par conséquent, dans le présent pourvoi, la question de savoir si un droit ou une liberté de faire la grève existait antérieurement à la Charte, que ce soit en vertu de la common law ou autrement, ne saurait être déterminante quant au sens de l’al. 2d) de la Charte.
De même, la portée des dispositions de la Charte ne saurait être restreinte par l’existence de quelque réglementation législative dans un domaine particulier. Au cours du débat, l’avocat de l’intimé semble avoir laissé entendre que si la liberté d’association devait être interprétée de façon à inclure le droit de grève, cela aurait pour effet de "constitutionnaliser" un droit conféré par la loi. Son argument paraît fondé sur la prémisse que, puisque le "droit de grève" a fait l’objet d’une réglementation législative avant l’enchâssement de la Charte dans la Constitution, il s’ensuit que la grève ne saurait faire l’objet d’une garantie constitutionnelle après cet enchâssement. Bien qu’il puisse être vrai que la Charte n’a pas été conçue pour garantir des droits conférés par un texte législatif, le point de vue selon lequel certains droits et libertés ne sauraient être protégés par les dispositions de la Charte parce qu’ils font l’objet d’une réglementation législative se fonde sur une conception fondamentalement erronée de la nature de l’examen judiciaire effectué en vertu d’une constitution écrite.
La Constitution est la loi suprême. Ses dispositions ne sauraient être circonscrites par ce que le législateur a fait dans le passé; au contraire, les activités du législateur‑‑passées, présentes et futures‑‑doivent être conformes aux principes énoncés dans la Constitution. Comme le dit le Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721, à la p. 745:
La Constitution d’un pays est l’expression de la volonté du peuple d’être gouverné conformément à certains principes considérés comme fondamentaux et à certaines prescriptions qui restreignent les pouvoirs du corps législatif et du gouvernement. Elle est, comme le déclare l’art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982, la "loi suprême" de notre pays, qui ne peut être modifiée par le processus législatif normal et qui ne tolère aucune loi incompatible avec elle.
Cependant, cela ne signifie pas que la réglementation législative de la négociation collective et des grèves est sans importance quant à la manière dont on peut donner effet à une liberté constitutionnelle de faire grève dans des circonstances particulières: voir, à ce sujet, mes motifs dans l’affaire des Travailleurs de l’industrie laitière, prononcés en même temps que le présent arrêt. Mais la présente espèce ne met pas en cause une contestation du droit général du travail de l’Alberta qui autorise la grève, tout en réglementant l’exercice de ce droit. Le pourvoi porte sur la substitution d’un mécanisme entièrement différent pour résoudre les conflits de travail dans le cas de certains employés, un mécanisme qui ne se contente pas de réglementer la liberté de grève, mais qui l’abroge entièrement.
Une autre observation préalable doit être faite. L’article 2 de la Charte garantit des "libertés" fondamentales et non des "droits". Si parfois ces deux termes sont utilisés indifféremment, une distinction d’ordre conceptuel est souvent faite entre les deux. On dit au sujet des "droits", qu’ils imposent à une autre partie une obligation correspondante de protéger le droit en question, alors qu’on dit au sujet des "libertés", qu’elles comportent simplement une absence d’intervention ou de contrainte. Cette conception de la nature des "libertés" est peut‑être trop étroite étant donné qu’elle ne reconnaît pas l’existence de certains cas où l’absence d’intervention gouvernementale est effectivement susceptible de porter atteinte sensiblement à la jouissance de libertés fondamentales (par exemple, une réglementation limitant la monopolisation de la presse peut être nécessaire pour assurer la liberté d’expression et de presse). Néanmoins, pour les fins de l’espèce, nous n’avons pas à décider si une "liberté" peut imposer des obligations de faire à l’état parce que nous sommes en face d’une situation où l’on prétend qu’une action gouvernementale manifeste, sous la forme d’une mesure législative, porte atteinte à l’exercice de la liberté d’association. Nous ne sommes pas saisis en l’espèce d’une requête visant à forcer l’état à agir.
De nombreuses interprétations subsidiaires différentes de la liberté d’association ont été proposées dans la jurisprudence résumée ci‑dessus et au cours des débats en cette Cour.
D’un côté, on trouve une définition purement constitutive selon laquelle la liberté d’association ne comprend que la liberté d’appartenir à une association ou de la constituer. Dans cette optique, la garantie constitutionnelle se limite à la protection du statut de l’individu, en tant que membre d’une association. Elle ne protégerait pas ses actes en tant qu’associé.
Dans le contexte syndical, une définition constitutive permettrait donc de découvrir une violation à première vue de l’al. 2d) de la Charte dans une disposition législative comme le par. 2(1) de la Police Officers Act, qui interdit d’adhérer à toute organisation affiliée à un syndicat. Cependant, elle ne permettrait pas de constater une violation de l’al. 2d) dans le cas d’une loi qui interdirait le refus concerté de travailler. En fait, l’état pourrait interdire une grande diversité d’activités syndicales, depuis l’organisation d’activités sociales pour les adhérents, en passant la constitution de régimes de pensions syndicaux, jusqu’à la discussion d’une stratégie de négociation collective, sans pour autant enfreindre l’al. 2d).
La nature essentiellement formelle de la définition constitutive de la liberté d’association apparaît également lorsqu’on examine d’autres types d’activités des associations dans notre société. Si la définition constitutive peut éventuellement permettre de découvrir une violation possible de l’al. 2d) dans un texte législatif interdisant le mariage à certaines catégories de gens, elle considérerait comme inoffensif un texte qui interdirait aux mêmes gens de s’adonner aux activités inhérentes au mariage comme la cohabitation et l’éducation conjointe des enfants. Si la liberté d’association ne protège que la réunion de personnes à des fins communes, mais non l’exercice des activités mêmes pour lesquelles l’association a été formée, alors cette liberté est effectivement légaliste, parcimonieuse et voire même insipide.
À mon avis, s’il ne fait aucun doute que l’al. 2d), à tout le moins, garantit aux personnes la liberté d’être associées ou d’appartenir à une organisation, il doit, en plus de s’intéresser au statut d’associé, accorder une protection efficace aux intérêts que vise la garantie constitutionnelle. À cet égard, il est important de tenir compte de la façon d’aborder l’interprétation de la Constitution, qui consiste à examiner l’objet visé et que prescrit cette Cour dans l’arrêt R. c. Big M Drug Mart Ltd., précité, à la p. 344:
Cette Cour a déjà, dans une certaine mesure, énoncé la façon fondamentale d’aborder l’interprétation de la Charte. Dans l’arrêt Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145, la Cour a exprimé l’avis que la façon d’aborder la définition des droits et des libertés garantis par la Charte consiste à examiner l’objet visé. Le sens d’un droit ou d’une liberté garantis par la Charte doit être vérifié au moyen d’une analyse de l’objet d’une telle garantie; en d’autres termes, ils doivent s’interpréter en fonction des intérêts qu’ils visent à protéger.
À mon avis, il faut faire cette analyse et l’objet du droit ou de la liberté en question doit être déterminé en fonction de la nature et des objectifs plus larges de la Charte elle‑même, des termes choisis pour énoncer ce droit ou cette liberté, des origines historiques des concepts enchâssés et, s’il y a lieu, en fonction du sens et de l’objet des autres libertés et droits particuliers qui s’y rattachent selon le texte de la Charte. Comme on le souligne dans l’arrêt Southam, l’interprétation doit être libérale plutôt que formaliste et viser à réaliser l’objet de la garantie et à assurer que les citoyens bénéficient pleinement de la protection accordée par la Charte. En même temps, il importe de ne pas aller au delà de l’objet véritable du droit ou de la liberté en question et de se rappeler que la Charte n’a pas été adoptée en l’absence de tout contexte et que, par conséquent, comme l’illustre l’arrêt de cette Cour Law Society of Upper Canada c. Skapinker, [1984] 1 R.C.S. 357, elle doit être située dans ses contextes linguistique, philosophique et historique appropriés. [C’est moi qui souligne.]
La seconde démarche, la démarche déductive qui prévaut aux états‑Unis, comporte une définition un peu plus libérale de la liberté d’association que la démarche formelle, constitutive. Dans le contexte canadien, certains font valoir que les actes de l’association qui sont liés précisément à l’une ou l’autre des libertés énumérées à l’art. 2 sont protégés par la Constitution, mais que ses autres activités ne le sont pas.
Je ne saurais cependant accepter que la liberté d’association doit être interprétée de manière aussi restrictive. L’alinéa 2d) de la Charte garantit de manière expresse et indépendante la liberté d’association. À cet égard, il contraste vivement avec le Premier amendement de la Constitution américaine. La démarche déductive rendrait, à mon avis, largement superfétatoire l’al. 2d). La dimension collective des al. 2a) et b) a déjà été reconnue par cette Cour dans l’arrêt R. c. Big M Drug Mart Ltd., précité, sans qu’il n’y ait eu recours à l’al. 2d). L’aspect collectif de l’al. 2c) trouve manifestement une protection adéquate dans l’expression même de la liberté de réunion pacifique. Ce qu’il faut retenir de la jurisprudence américaine, ce n’est pas que la liberté d’association doit être restreinte aux activités de l’association qui mettent en cause des droits constitutionnels indépendants, mais plutôt qu’il n’est pas nécessaire de conférer expressément la liberté d’association si tout ce que l’on veut permettre c’est la jouissance collective d’autres libertés individuelles.
Je ne suis pas non plus impressionné par l’argument portant que l’inclusion dans un même article de l’al. 2d) et de libertés d’une nature "politique" commande une interprétation étroite ou restrictive de la liberté d’association. Je ne saurais considérer que l’art. 2 ne garantit que des libertés purement politiques. Il est très clair que l’al. a), qui garantit la liberté de conscience et de religion, n’est pas exclusivement de nature politique. Il serait d’ailleurs peu satisfaisant de passer outre à notre histoire constitutionnelle, au cours de laquelle une reconnaissance spéciale a été accordée à des collectivités ou communautés d’intérêts autres que le gouvernement et les partis politiques. Les articles 93 et 133 de la Loi constitutionnelle de 1867 et les art. 16 à 24, ainsi que 25, 27 et 29 de la Charte, qui traitent de différentes façons des écoles confessionnelles, des droits linguistiques, des droits des autochtones et de notre héritage multiculturel comportent implicitement une conscience de l’importance de diverses collectivités dans la poursuite d’objectifs éducatifs, linguistiques, culturels et sociaux tout autant que politiques. Tout comme l’individu est incapable de s’opposer à la domination politique sans l’appui de personnes qui partagent des valeurs semblables, de même, seul, il est incapable à long terme de s’opposer à la domination dans de nombreux autres aspects de la vie.
La liberté d’association est garantie à l’al. 2d) sous la rubrique des libertés "fondamentales". À mon avis, la nature "fondamentale" de la liberté d’association est liée à l’importance primordiale que revêt pour l’individu l’interaction avec ses semblables. À mon sens, la garantie constitutionnelle de la liberté d’association vise à reconnaître la nature sociale profonde des entreprises humaines et à protéger l’individu contre tout isolement imposé par l’état dans la poursuite de ses fins. Pour reprendre les termes célèbres d’Alexis de Tocqueville dans De la Démocratie en Amérique (1951), tome 1, (éd. M.‑Th. Génin, Paris 1951) à la p. 305:
Après la liberté d’agir seul, la plus naturelle à l’homme est celle de combiner ses efforts avec les efforts de ses semblables et d’agir en commun. Le droit d’association [. . .] paraît donc presque aussi inaliénable de sa nature que la liberté individuelle. Le législateur ne saurait vouloir le détruire sans attaquer la société elle‑même.
En tant qu’êtres sociaux, notre liberté d’agir collectivement est une condition première de la vie communautaire, du progrès humain et d’une société civilisée. En s’associant, les individus ont été en mesure de participer à la détermination et au contrôle des conditions immédiates de leur vie et des règles, moeurs et principes qui régissent les collectivités dans lesquelles ils vivent. Comme l’a affirmé John Stuart Mill: [TRADUCTION] "si le civisme, les sentiments généreux ou la véritable justice et l’égalité sont souhaités, l’association, non pas l’isolement, des intérêts, est l’école où s’apprennent ces principes d’excellence". (Principles of Political Economy (1893), vol. 2, à la p. 352.)
La liberté d’association est on ne peut plus essentielle dans les circonstances où l’individu risque d’être lésé par les actions de quelque entité plus importante et plus puissante comme le gouvernement ou un employeur. L’association a toujours été le moyen par lequel les minorités politiques, culturelles et raciales, les groupes religieux et les travailleurs ont tenté d’atteindre leurs buts et de réaliser leurs aspirations; elle a permis à ceux qui, par ailleurs, auraient été vulnérables et inefficaces de faire face, à armes plus égales, à la puissance et à la force de ceux avec qui leurs intérêts interagissaient et, peut‑être même, entraient en conflit. T. I. Emerson écrit ceci dans "Freedom of Association and Freedom of Expression" (1964), 74 Yale L.J. 1, à la p. 1:
[TRADUCTION] De plus en plus l’individu, afin de se réaliser lui‑même ou de résister aux forces institutionnalisées qui l’entourent, s’est senti obligé de s’unir avec ceux qui partagent ses idées dans la poursuite d’objectifs communs.
Ce que la liberté d’association vise à protéger, ce ne sont pas les activités de l’association en tant qu’activités particulières, mais la liberté des individus d’interagir avec d’autres êtres humains, de les aider et d’être aidés par eux dans les diverses activités qu’ils choisissent d’exercer. Mais ce n’est pas là une autorisation constitutionnelle illimitée pour toute activité collective. Le simple fait qu’une activité puisse être exercée par plusieurs personnes ensemble, aussi bien qu’individuellement, ne signifie pas que cette activité se voit conférer une protection constitutionnelle contre toute interdiction ou réglementation législative.
Je crois que le juge en chef Bayda a eu raison de conclure que l’al. 2d) englobe normalement la liberté de faire collectivement ce qu’il est permis de faire en tant qu’individu, une conception qu’un auteur américain, Reena Raggi, considère comme la pierre angulaire de la liberté d’association:
[TRADUCTION] Le principe de base qui devrait être reconnu dans la formulation d’un droit constitutionnel indépendant d’association est que quelle que soit l’action qu’un individu peut exercer en tant que tel, la liberté d’association doit lui permettre de l’exercer avec d’autres. Seul un tel principe assure à l’homme que, dans sa lutte pour être indépendant de tout contrôle gouvernemental, il ne sera pas paralysé simplement parce qu’à l’occasion il tente d’atteindre cette indépendance avec l’aide d’autrui.
("An Independent Right to Freedom of Association" (1977), 12 Harv. C.R.‑C.L.L. Rev. 1, à la p. 15.)
Toutefois, il n’est pas juste, à mon avis, de considérer cette proposition comme la pierre de touche exclusive qui permet de déterminer la présence ou l’absence d’une violation de l’al. 2d). Il est certain que si un organe législatif autorise un individu à exercer une activité qu’il interdit à la collectivité, on peut à bon droit en déduire que l’organe législatif a voulu interdire l’activité collective en raison de son aspect collectif. À l’inverse, on peut déduire d’une interdiction législative qui s’applique également aux individus et aux groupes que l’objet de la loi constitue une interdiction de bonne foi d’une activité particulière en raison de ses aspects nuisibles intrinsèques (par exemple, le comportement criminel), et non simplement parce qu’il peut arriver que l’activité soit exercée collectivement. La proposition articulée par le juge en chef Bayda constitue donc un critère utile pour vérifier l’objet d’une loi dans certaines circonstances. Il y a cependant des cas où aucune analogie comportant des individus ne peut être trouvée pour une activité collective ou bien où la comparaison entre des groupes et des individus ne permet pas de saisir l’essence d’une éventuelle violation des droits d’association. C’est précisément le cas en l’espèce. Il n’y a pas d’équivalent individuel à une grève. Le refus de travailler par un individu ne correspond nullement à un refus collectif de travailler. Ce dernier est différent au point de vue qualitatif plutôt que quantitatif. Le facteur primordial demeure la question de savoir si un texte législatif ou un acte administratif porte atteinte à la liberté des personnes de se joindre à d’autres personnes et de poursuivre avec elles des objectifs communs. L’objectif d’une loi qui a pour effet de la rendre invalide est la tentative d’interdire un comportement collectif en raison de sa nature concertée ou collective.
Je voudrais mentionner un dernier point. On a laissé entendre que l’activité collective à des fins économiques ne devrait pas bénéficier d’une garantie constitutionnelle. Si, par cela, on entend qu’une question aussi fondamentale que les conditions de vie ou la dignité de l’individu au travail ne sont pas du domaine de la garantie constitutionnelle, je ne saurais en convenir. Si, par ailleurs, on entend par là que des préoccupations de nature exclusivement pécuniaire échappent à cette garantie, l’argument mérite d’être examiné soigneusement. En l’espèce cependant, nous avons affaire à des intérêts qui vont beaucoup plus loin que ceux de nature purement pécuniaire.
Le travail est l’un des aspects les plus fondamentaux de la vie d’une personne, un moyen de subvenir à ses besoins financiers et, ce qui est tout aussi important, de jouer un rôle utile dans la société. L’emploi est une composante essentielle du sens de l’identité d’une personne, de sa valorisation et de son bien‑être sur le plan émotionnel. C’est pourquoi, les conditions dans lesquelles une personne travaille sont très importantes pour ce qui est de façonner l’ensemble des aspects psychologiques, émotionnels et physiques de sa dignité et du respect qu’elle a d’elle‑même. En recherchant ce que signifie pour l’individu le fait d’avoir un emploi, le professeur David M. Beatty, dans son article intitulé "Labour is Not a Commodity", dans Studies in Contract Law (1980), donne la description suivante, à la p. 324:
[TRADUCTION] En tant que véhicule qui permet à l’individu d’atteindre le statut de membre utile et productif de la société, l’emploi est perçu comme permettant de reconnaître qu’il s’adonne à une activité valable. Il lui donne le sens de son importance. Par la réalisation de nos aptitudes et par l’apport d’une contribution que la société juge utile, l’emploi finit par représenter le moyen par lequel la plupart des membres de notre collectivité peuvent prétendre à un droit égal au respect et à la considération des autres. C’est par cette institution que la plupart d’entre nous acquérons, pour une grande part, le respect de soi et la dignité personnelle.
L’association a toujours joué un rôle vital dans la protection des besoins et des intérêts essentiels des travailleurs. Au cours de l’histoire, les travailleurs se sont associés pour surmonter leur vulnérabilité individuelle face à l’employeur. La capacité de négocier collectivement a depuis longtemps été reconnue comme l’une des fonctions intégrantes et premières des associations de travailleurs. Certes les syndicats ont aussi d’autres fonctions importantes sur les plans social, politique et charitable, mais la négociation collective demeure essentielle à la capacité de chaque salarié, à titre individuel, de participer au processus qui leur assurera des salaires justes, la santé et la sécurité ainsi que des conditions de travail humaines et équitables. Comme le professeur Paul Weiler l’explique dans son ouvrage intitulé Reconcilable Differences: New Directions in Canadian Labour Law (1980), à la p. 31:
[TRADUCTION] Une bonne façon de présenter les choses consiste à dire qu’une bonne négociation collective tente d’assujettir le rapport entre employeur et employés et le milieu du travail à la "primauté du droit". Bien des théoriciens en matière de relations industrielles croient que cette fonction de protection de l’employé contre les abus de la direction, qui rehausse par le fait même la dignité du travailleur en tant que personne humaine, est la valeur primordiale qui s’attache à la négociation collective, celle qui justifie que l’institution soit encouragée positivement par le droit.
Le professeur Weiler qualifie alors la négociation collective de [TRADUCTION] "intrinsèquement valable comme expérience en matière d’autonomie" (p. 33), et il écrit, à la p. 32:
[TRADUCTION] ... la négociation collective est l’occasion la plus importante pour la plupart de ces travailleurs de participer à une prise de décisions sociales dans des domaines qui touchent à leur vie quotidienne. C’est là l’essence de la négociation collective.
Une raison semblable d’approuver la négociation collective a été avancée par le Rapport de l’équipe spécialisée en relations de travail (1968), le rapport Woods, à la p. 107:
(Liberté syndicale et négociation collective: étude d’ensemble de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations, Rapport III (Partie 4(B)), Conférence internationale du Travail, 69e session, Genève, Bureau international du Travail, 1983, aux pp. 67 et 68.)
Ces mêmes principes sont manifestes dans les rapports du Comité de la liberté syndicale du Conseil d’administration. Dans un résumé récent des principes établis dans les décisions du Comité de la liberté syndicale, on trouve les paragraphes suivants:
Le droit de grève est étroitement lié à la négociation collective, tout au moins dans notre contexte actuel de relations de travail. À la page 4 de l’ouvrage intitulé Collective Bargaining Law in Canada (2nd ed. 1986), A. W. R. Carrothers, E. E. Palmer et W. B. Rayner décrivent ainsi les conditions indispensables à un système efficace de négociation collective:
[TRADUCTION] Que faut‑il pour disposer d’un système de négociation collective efficace? Du point de vue des salariés, un tel système requiert qu’ils soient libres d’exercer trois genres d’activités: se constituer en association, amener les employeurs à négocier avec ces associations et pouvoir mettre en jeu des sanctions économiques qui aient un sens pour appuyer leurs négociations.
À la page 142 du rapport Woods, on considère que l’arrêt de travail est la composante essentielle de la négociation collective:
(La liberté syndicale: Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale du Conseil d’administration du B.I.T., 3e éd., Genève, Bureau international du Travail, 1985.)
Ces principes ont été récemment appliqués relativement à un certain nombre de plaintes en provenance du Canada, notamment de l’Alberta, de l’Ontario et de Terre‑Neuve. Un bon nombre des dispositions attaquées pour le motif qu’elles violent la convention no 87 font l’objet du présent renvoi. Il est utile, en l’espèce, de prendre connaissance des conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale concernant les dispositions relatives aux interdictions de faire grève. Ces conclusions et recommandations ont été approuvées à l’unanimité par le Conseil d’administration du B.I.T.
La plainte (cas no 1247) a été portée par le Congrès du travail du Canada au nom de l’Alberta Union of Provincial Employees contre le gouvernement du Canada (Alberta). Dans l’étude de l’art. 93 de la Public Service Act, qui interdit aux salariés du gouvernement provincial de faire grève, le Comité résume ainsi les principes applicables aux plaintes d’infraction à la convention no 87:
À la page 152, le Rapport poursuit:
...
Arrêts cités
- 16 D.L.R. (4th) 359 16 D.L.R. (4th) 359 ¶ 7
- 2 W.W.R. 289 2 W.W.R. 289 ¶ 7
- Hunter et al. v. Southam Inc. 17569-1984-09-17 ¶ 7, ¶ 132
- Conseil privé L’arrêt de principe qui nous vient du Conseil privé est Collymore v. Attorney‑General A.C. 538 ¶ 7
- 10 D.L.R. (4th) 198 10 D.L.R. (4th) 198 ¶ 7
- RWDSU v. Dolphin Delivery Ltd. 18720-1986-12-18 ¶ 7
- PSAC v. Canada 18942-1987-04-09 ¶ 7
- Right of Newfoundland 14 C.R.R. 193 ¶ 7
- Re Prime and Manitoba Labour Board 3 D.L.R. (4th) 74 ¶ 7
- 8 D.L.R. (4th) 641 8 D.L.R. (4th) 641 ¶ 7
- NCO’s Association v. City of Halifax 11 C.R.R. 358 ¶ 7
- 44 O.R. (2d) 392 44 O.R. (2d) 392 ¶ 7
- 54 O.R. (2d) 650 54 O.R. (2d) 650 ¶ 7
- 19 D.L.R. (4th) 609 19 D.L.R. (4th) 609 ¶ 7
- RWDSU v. Saskatchewan 19430-1987-04-09 ¶ 7
- Black v. Law Society of Alberta 3 W.W.R. 590 ¶ 7
- R. v. Big M Drug Mart Ltd. 18125-1985-04-24 ¶ 7, ¶ 132
- Re Alberta Union of Provincial Employees and the Crown in Right of Alberta 120 D.L.R. (3d) 590 ¶ 7
- Robertson and Rosetanni v. The Queen scr-1963-651 ¶ 132
- Re Manitoba Language Rights 18606-1985-06-13 ¶ 132
- Law society of Upper Canada v. Skapinker 17537-1984-05-03 ¶ 132
Lois et règlements cités
-
- art. 49 ¶ 1, ¶ 7
- art. 50 ¶ 1, ¶ 7
- articles 117.1 ¶ 2
- 117.2 ¶ 2
- 117.3 ¶ 2
- articles 3 ¶ 3
- 9 ¶ 3
- 10 ¶ 3
- art. 48 ¶ 4, ¶ 7
- art. 55 ¶ 4, ¶ 7
- article 117.8 ¶ 5, ¶ 7
- 2(2) ¶ 6
- article 15 ¶ 6, ¶ 7
- art. 155 ¶ 7
- art. 46 ¶ 7
- art. 117.2 ¶ 7
- art. 9 ¶ 7
- art. 117.3 ¶ 7
- art. 10 ¶ 7
- art. 2 ¶ 7
- article 2 ¶ 7
- 2 ¶ 7
- articles 10 ¶ 7
- Article 2 ¶ 7
- Article 3 ¶ 7
- articles 2 ¶ 7
- 3 ¶ 7
- Article 9 ¶ 7
- Article 10 ¶ 7
- article 3 ¶ 131, ¶ 416
- art. 117.1 ¶ 131
- article 117.1 ¶ 132
- art. 52 ¶ 132
- article 10 ¶ 416
-
Citations non résolues
- al. 1q) ¶ 7
- al. 1(1)u) ¶ 7
- al. 1m) ¶ 7
- 117.1(2) ¶ 7
- 117.1(4) ¶ 7
- 3(1) ¶ 7
- (1) ¶ 7
- 2(2) ¶ 7
- al. a) ¶ 7, ¶ 132
- b) ¶ 7
- c) ¶ 7
- d) ¶ 7
- la Constitution ¶ 7, ¶ 132
- article 1 ¶ 7
- articles 3 ¶ 7
- 4 ¶ 7
- 5 ¶ 7
- al. 2d) ¶ 7, ¶ 132
- alinéa 8(1)c) ¶ 7
- al. 8(1)d) ¶ 7
- 8(2) ¶ 7
- 8(3) ¶ 7
- 22(2) ¶ 7
- article 19 ¶ 7
- 37(2) ¶ 7
- art. 2 ¶ 132
- al. 2a) ¶ 132
- b) ¶ 132
- al. 2c) ¶ 132