Hyperdroitbase de données juridique hypertextebêta Reference re Firearms Act (Can.) 2000 SCC 31

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Reference re Firearms Act (Can.)

2000 SCC 31 [2000] 1 RCS 783 Tribunal SCC Date de la décision 2000-06-15 Numéro de dossier 26933 Français

PartiesLe procureur général de l’Alberta Appelant·Le procureur général du Canada Intimé·la Corporation de la cité de Toronto Intervenants·la Ville de Montréal et la Ville de Winnipeg Intervenants

Juges McLachlin, Beverley; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis

Prononcé par Majorité

En appel de Alberta

Sujets Constitutional law

Table des matières

I. Introduction

En 1995, le Parlement a modifié le Code criminel , L.R.C. (1985), ch. C‑46 , en adoptant la Loi sur les armes à feu , L.C. 1995, ch. 39 , communément appelée la loi sur le contrôle des armes à feu, pour obliger tous les détenteurs d’armes à feu à obtenir un permis et à enregistrer leurs armes. En 1996, la province de l’Alberta, dans un renvoi à la Cour d’appel de l’Alberta, a contesté le pouvoir du Parlement d’adopter la loi sur le contrôle des armes à feu. Par une majorité de trois à deux, la Cour d’appel a confirmé la compétence du Parlement en la matière. La province de l’Alberta fait appel de cette décision devant notre Cour.
On ne demande pas à notre Cour de juger si le contrôle des armes à feu est bon ou mauvais en soi, si la loi est équitable ou inéquitable pour les détenteurs d’armes à feu ou si elle réussira à réduire les maux causés par l’usage abusif des armes à feu. La seule question est de savoir si le Parlement avait le pouvoir constitutionnel d’adopter la loi.
La réponse à cette question réside dans la Constitution canadienne. La Constitution attribue certaines matières au Parlement et d’autres aux législatures des provinces: Loi constitutionnelle de 1867 . Le gouvernement fédéral affirme que la loi sur les armes à feu relève de sa compétence en matière de droit criminel, par. 91(27), et de sa compétence générale relativement à «la paix, l’ordre et le bon gouvernement» du Canada. Pour sa part, l’Alberta dit que cette loi relève de sa compétence en matière de propriété et de droits civils, par. 92(13). Les parties conviennent que pour trancher le litige, notre Cour doit d’abord déterminer en quoi consiste vraiment la loi sur le contrôle des armes à feu — son «caractère véritable» — et se demander ensuite à quel chef de compétence elle se rapporte le plus naturellement.
Nous concluons que la loi sur le contrôle des armes à feu relève de la compétence du Parlement en matière de droit criminel. De par son «caractère véritable», elle vise à améliorer la sécurité publique en régissant l’accès aux armes à feu, au moyen d’interdictions et de sanctions et, de ce fait, elle relève de la compétence fédérale en matière de droit criminel. Bien que la loi comporte des aspects de réglementation, ceux‑ci sont accessoires à son objet premier, qui a trait au droit criminel. L’empiétement de la loi sur la compétence provinciale sur la propriété et les droits civils n’est pas important au point de rompre l’équilibre du fédéralisme.

II. Les questions du renvoi

Les questions déférées à la Cour d’appel de l’Alberta par le gouvernement de l’Alberta en 1996 sont énoncées à l’appendice A. En termes simples, la question est de savoir si le Parlement avait le pouvoir d’édicter à l’égard des armes à feu ordinaires les dispositions de la Loi sur les armes à feu relatives aux permis et à l’enregistrement. Les dispositions contestées sont énoncées à l’appendice B.

III. Les dispositions législatives

Pendant de nombreuses années, le Code criminel a limité l’accès aux armes à feu, surtout aux armes automatiques et aux armes de poing, en les plaçant dans les catégories des armes prohibées et des armes à autorisation restreinte. La Loi sur les armes à feu a étendu cette réglementation à toutes les armes à feu, y compris les carabines et les fusils de chasse. Par conséquent, l’art. 84 du Code criminel régit maintenant trois catégories d’armes à feu: (1) les armes à feu prohibées (principalement les armes automatiques); (2) les armes à feu à autorisation restreinte (principalement les armes de poing); (3) toutes les autres armes à feu (principalement les carabines et les fusils de chasse). La troisième catégorie est appelée diversement «armes à feu ordinaires», «armes d’épaule» et «armes non restreintes». Nous parlerons d’«armes à feu ordinaires».
Les questions du renvoi visent la validité des dispositions relatives aux permis et à l’enregistrement qui ont été introduites par la Loi sur les armes à feu à l’égard des armes à feu ordinaires. Les dispositions relatives aux permis obligent quiconque possède une arme à feu à avoir un permis. L’admissibilité à un permis est assujettie à des considérations de sécurité. Le permis peut être refusé à un demandeur ayant un casier judiciaire pour des infractions de drogue ou de violence, ou des antécédents de maladie mentale. Le demandeur qui cherche à acquérir une arme à feu doit réussir un cours de sécurité qui requiert une compréhension de base de la sécurité dans le maniement des armes à feu et des responsabilités légales liées à la propriété d’une arme à feu. Le contrôleur des armes à feu, qui délivre les permis, peut vérifier les antécédents du demandeur pour déterminer son admissibilité, et peut assortir le permis de conditions. Le permis est valide pour une période de cinq ans, mais il peut être révoqué par suite de contravention à ses conditions ou de déclaration de culpabilité de certaines accusations criminelles. Le refus et la révocation de permis sont susceptibles d’appel devant une cour de justice.
Les dispositions relatives à l’enregistrement sont plus limitées. Une arme à feu ne peut pas être enregistrée si le demandeur n’a pas de permis de possession pour ce type d’arme à feu. L’enregistrement renvoie généralement au numéro de série de l’arme à feu. Le certificat d’enregistrement est valide tant que son titulaire possède l’arme. En cas de cession de la propriété d’une arme enregistrée, le nouveau propriétaire doit enregistrer l’arme. Pour donner aux propriétaires d’armes à feu le temps d’enregistrer leurs armes, les personnes qui possédaient une arme à feu ordinaire le 1er janvier 1998 sont réputées être titulaires d’un certificat d’enregistrement valide jusqu’au 1er janvier 2003. La possession de toute catégorie d’arme à feu non enregistrée est une infraction. Tous les permis et certificats d’enregistrement, ainsi que les exportations, importations, pertes et vols d’armes à feu, sont inscrits au Registre canadien des armes à feu, qui est tenu par une personne nommée par le gouvernement fédéral.

IV. Les motifs de la Cour d’appel de l’Alberta

La Cour d’appel de l’Alberta, par une majorité de trois à deux, a confirmé la validité de la loi sur le contrôle des armes à feu de 1995: (1998), 65 Alta. L.R. (3d) 1. Quatre juges ont écrit des motifs.

A. Majorité

Dans un jugement exhaustif, le juge en chef Fraser note en premier que les armes à feu peuvent être réglementées par les gouvernements fédéral et provinciaux à différentes fins et que l’efficacité de la loi n’est pas pertinente pour sa qualification constitutionnelle. Elle conclut que le Parlement visait l’amélioration de la sécurité publique lorsqu’il a adopté la loi. Même si les armes à feu sauvent des vies et peuvent être des outils utiles, elles blessent et tuent aussi. Cette dernière caractéristique des armes à feu – leur dangerosité inhérente — fait l’objet des dispositions contestées de la Loi. Le Parlement avait pour but de réduire l’usage criminel des armes à feu, notamment la violence familiale, de même que les suicides et les accidents causés par le mauvais usage des armes à feu. Les dispositions relatives aux permis, qui obligent les demandeurs à réussir un cours sur la sécurité et à faire l’objet d’une vérification du casier judiciaire et d’une enquête sur leurs antécédents, visent à ce but. En cherchant à réduire la contrebande, le vol et la vente illégale des armes à feu, le système d’enregistrement s’attaque également à leur usage abusif. Les dispositions relatives aux permis et à l’enregistrement sont inextricablement liées. Bien que ces dispositions comportent la réglementation de droits de propriété, cette réglementation est le moyen utilisé par la loi, et non sa fin. Pour ce motif, le juge en chef Fraser conclut que, de par son caractère véritable, la Loi vise à protéger la sécurité publique contre l’usage abusif des armes à feu ordinaires.
Le juge en chef Fraser aborde ensuite la deuxième étape de l’analyse, qui consiste à déterminer si ce caractère véritable peut être attribué à l’un des chefs de compétence attribués au Parlement par la Loi constitutionnelle de 1867 . Elle conclut que la loi relève de la compétence en matière criminelle, selon le par. 91(27), tant dans son aspect préventif que dans l’objet visé, les interdictions et sanctions. La loi n’est pas un empiétement déguisé ou injustifié sur la compétence provinciale.
Les juges Berger et Hetherington ont rédigé des motifs distincts en accord avec le Juge en chef. Le juge Hetherington conclut que toute arme à feu utilisée à mauvais escient est dangereuse pour la santé et la vie humaines. Par conséquent, en cherchant à prévenir le crime et à favoriser la sécurité publique en en décourageant la possession, le Parlement poursuivait un objectif de droit criminel valide. L’inefficacité potentielle de la loi, soulignée par l’Alberta et par les autres gouvernements provinciaux, n’est pas pertinente à moins qu’elle ne démontre que le Parlement visait un objectif différent — un motif déguisé. L’existence d’un motif déguisé n’a pas été démontrée parce que la loi vise réellement à améliorer l’entreposage des armes à feu, à en réduire le trafic et, de façon générale, à contribuer à leur repérage. Même si la loi peut toucher la propriété et les droits civils, cela n’empêche pas le Parlement de l’adopter. Le juge Hetherington conclut que la Loi sur les armes à feu contient des interdictions assorties de sanctions pénales, adoptées dans l’intérêt public en matière criminelle, et qu’elle est donc une loi valide selon le critère établi par le juge La Forest, de notre Cour, dans les arrêts RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199, et R. c. Hydro‑Québec, [1997] 3 R.C.S. 213.
De même, le juge Berger souligne que toutes les armes à feu peuvent causer la mort si elles sont utilisées à mauvais escient. Il conclut qu’en adoptant la loi, le Parlement visait à ce que seules les personnes qualifiées dans l’usage des armes à feu en possèdent. Le système de permis identifie les personnes qualifiées. Le système d’enregistrement vise à ce que seules les personnes qualifiées puissent acquérir des armes à feu. Comme interdiction assortie d’une sanction, dans l’intérêt public, la loi est un exercice valide de la compétence du Parlement en matière de droit criminel. Les aspects de réglementation de la loi ne sont que les moyens d’arriver à une fin.

B. Minorité

Le juge Conrad, avec l’appui du juge Irving, était dissidente. Elle a donné une définition large de l’objet de la loi comme réglementant tous les aspects de la possession et de l’usage des armes à feu. Bien que les armes à feu et la sécurité soient des sujets d’intérêt fédéral et provincial, la compétence en matière de droit criminel a été «découpée» dans la compétence provinciale. La réglementation de la propriété plutôt que de l’usage, ainsi que la complexité de la réglementation démontrent que cette loi ne peut pas être qualifiée de loi criminelle valide. Généralement, le Code criminel interdit des actes plutôt que de réglementer la propriété. La possession n’est pas dangereuse en soi; seul l’usage abusif l’est, et la loi va bien au‑delà de l’interdiction de l’usage abusif. De cela, le juge Conrad conclut que la Loi sur les armes à feu est un empiétement déguisé sur la compétence des provinces en matière de propriété et de droits civils et qu’elle est invalide en tant qu’exercice de la compétence du Parlement relativement au droit criminel ou à la paix, l’ordre et le bon gouvernement. Bien que d’avis d’annuler l’ensemble de la loi, elle conclut que si le régime de permis était jugé valide, le régime d’enregistrement pourrait être dissocié du régime de permis.

V. Analyse

Nous devons décider si les dispositions de la Loi sur les armes à feu relatives aux permis et à l’enregistrement ont été validement édictées par le Parlement en vertu de sa compétence en matière de droit criminel ou relativement à la paix, l’ordre et le bon gouvernement. Pour répondre à cette question, nous devons effectuer l’analyse du partage des pouvoirs qui a été utilisée si souvent par notre Cour et qui a été résumée très récemment dans Global Securities Corp. c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), [2000] 1 R.C.S. 494, 2000 CSC 21; voir aussi Whitbread c. Walley, [1990] 3 R.C.S. 1273, R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, et R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463. Cette analyse comporte deux étapes. La première consiste à déterminer le «caractère véritable» ou le caractère essentiel de la loi et la seconde à classer ce caractère essentiel en égard aux chefs de compétence établis par la Loi constitutionnelle de 1867 , afin de déterminer si la loi relève de la compétence du gouvernement qui l’a adoptée. Si c’est le cas, la loi est valide.

A. Caractérisation: Quel est le caractère véritable de la loi?

Il faut d’abord déterminer le «caractère véritable» de la loi. Pour reprendre les termes des art. 91 et 92, quelle est la «matière» de la loi? Quelle est sa véritable signification ou son caractère essentiel, sa quintessence? Le caractère véritable de la loi doit être déterminé sous deux aspects: le but visé par le législateur qui l’a adoptée et l’effet juridique de la loi.
L’objet d’une loi est souvent énoncé dans son texte, mais il peut aussi être établi à partir de documents extrinsèques, comme le Hansard et les publications gouvernementales: Morgentaler, précité, aux pp. 483 et 484. Même si, à une certaine époque, les documents extrinsèques n’étaient pas admissibles aux fins de déterminer l’objet visé par le législateur, il est maintenant bien établi qu’on peut à bon droit examiner l’historique législatif, les débats parlementaires et autres documents semblables dans la mesure où ils sont pertinents et fiables et qu’on ne leur donne pas plus de poids qu’ils n’en méritent: Global Securities, précité, au par. 25; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, au par. 35; Doré c. Verdun (Ville), [1997] 2 R.C.S. 862, au par. 14. L’objet peut aussi être établi par l’examen du «mal» visé par la loi — le problème auquel le législateur a voulu remédier: Morgentaler, précité, aux pp. 483 et 484.
Les effets juridiques d’une loi sont déterminés par l’examen de son application et de ses effets sur les Canadiens. Le procureur général de l’Alberta dit que la loi ne réussira pas à atteindre son but. Selon lui, pour ce qui a trait à un objet de droit criminel, le régime législatif sera inefficace (p. ex. les criminels n’enregistreront pas leurs armes); là où elle aura un effet, la loi ne contribuera pas à la lutte contre le crime (p. ex. en imposant aux agriculteurs de la paperasserie inutile). Ces préoccupations ont été adressées, comme il se doit, au Parlement qui les a examinées. Dans le cadre de ses compétences constitutionnelles, c’est au Parlement qu’il appartient de juger s’il est probable qu’une mesure atteindra le but poursuivi; l’efficacité n’est pas pertinente dans le cadre de l’analyse du partage des pouvoirs par notre Cour: Morgentaler, précité, aux pp. 487 et 488, et Renvoi: Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373. L’examen vise plutôt à déterminer comment la loi cherche à atteindre son but afin de mieux comprendre son [traduction] «entière portée»: W. R. Lederman, Continuing Canadian Constitutional Dilemmas (1981), aux pp. 239 et 240. Dans certains cas, les effets de la loi peuvent indiquer un objet autre que celui qu’elle énonce: Morgentaler, précité, aux pp. 482 et 483; Attorney‑General for Alberta c. Attorney‑General for Canada, [1939] A.C. 117 (C.P.) (Alberta Bank Taxation Reference); et Texada Mines Ltd. c. Attorney‑General of British Columbia, [1960] R.C.S. 713; et, de façon générale, P. W. Hogg, Constitutional Law of Canada (éd. feuilles mobiles), aux pp. 15‑14 à 15‑16. En d’autres termes, une loi peut dire qu’elle vise une chose et, en réalité, faire autre chose. Lorsque les effets de la loi diffèrent de façon importante de l’objet déclaré, on parle parfois de «motif déguisé».
Sur cette toile de fond, nous abordons l’objet de la Loi sur les armes à feu . L’article 4 déclare que son objet est «de prévoir [. . .] la délivrance de permis, de certificats d’enregistrement et d’autorisations permettant la possession d’armes à feu» et «de permettre [. . .] la fabrication» et «la cession» d’armes à feu ordinaires. Ces mots tiennent du langage de la réglementation de la propriété. Ces mots sont toutefois directement liés à un objet formulé dans le langage du droit criminel. Les dispositions relatives aux permis, à l’enregistrement et aux autorisations circonscrivent les moyens par lesquels les personnes peuvent être propriétaires et faire cession d’armes à feu ordinaires «en des circonstances qui ne donnent pas lieu à une infraction» criminelle. Ceux qui contestent la loi invoquent la première partie de l’article et sa nature réglementaire. Ceux qui cherchent à la faire confirmer invoquent la deuxième partie de l’article et sa nature pénale.
Les déclarations faites à la Chambre des communes par l’honorable Allan Rock, ministre de la Justice à l’époque, à la deuxième lecture, indiquent que l’objet visé par le gouvernement fédéral dans cette loi était de favoriser la sécurité publique. Il a déclaré: «Le gouvernement estime que la réglementation des armes à feu devrait viser principalement à faire que le Canada demeure un pays sûr, civilisé et paisible» (Débats de la Chambre des communes, vol. 133, no 154, 1re sess., 35e lég., 16 février 1995, à la p. 9706 (nous soulignons)), puis il a décrit en détail le contenu de la loi (à la p. 9707):
[P]remièrement, des mesures sévères pour contrer l’usage criminel des armes à feu; deuxièmement, des peines précises pour punir ceux qui font la contrebande des armes à feu illégales; troisièmement, des mesures générales pour délimiter ce qui constitue un usage légitime des armes à feu qui ne menace pas la sécurité publique. [Nous soulignons.]
(Voir aussi les motifs du juge en chef Fraser, aux par. 169 à 172.)

Ensuite, le ministre a mentionné les problèmes des suicides, des coups de feu accidentels et de l’usage d’armes à feu dans des cas de violence familiale, et il a évoqué certaines tragédies qui avaient incité le public à demander un contrôle des armes à feu. Russell MacLellan, Secrétaire parlementaire du ministre de la Justice à l’époque, a souligné les préoccupations du gouvernement, précisant que la Loi reposait sur «trois objectifs fondamentaux: décourager la mauvaise utilisation des armes à feu, contrôler de façon générale les personnes qui ont accès à des armes à feu, et contrôler certains types particuliers d’armes à feu» («Le projet canadien sur les armes à feu» (1995), 37 Rev. can. crim. 173, à la p. 173).

Une autre façon de déterminer l’objet de la loi est d’examiner les problèmes qu’elle cherche à régler -- le «mal visé». La Loi sur les armes à feu vise un certain nombre de problèmes ou de «maux». L’un d’eux est le commerce illégal des armes à feu, à l’intérieur du Canada et à l’extérieur avec les États‑Unis: Plan d’action du gouvernement sur le contrôle des armes à feu, déposé à la Chambre des communes en 1994. Un autre est le lien entre les armes à feu et les crimes de violence, les suicides et les morts accidentelles. Dans un document commandé par le ministère de la Justice en 1994, intitulé Les conséquences de la disponibilité des armes à feu sur les taux de crime de violence, de suicide et de décès accidentel: Rapport sur la littérature concernant en particulier la situation au Canada, Thomas Gabor conclut que les morts dues à ces trois causes pouvaient augmenter dans les ressorts où il y avait le moins de restrictions sur les armes à feu. Que l’on accepte ou non les conclusions de Gabor, son étude indique que le problème que le Parlement cherchait à régler en adoptant la loi était le problème de l’usage abusif des armes à feu et de la menace qu’il constitue pour la sécurité publique.
Enfin, il y a l’argument solide que l’objet de la loi correspond à l’accent mis traditionnellement sur la sécurité publique dans les lois relatives au contrôle des armes à feu. Le présent renvoi ne vise que les dispositions de la Loi relatives aux permis et à l’enregistrement applicables aux armes à feu ordinaires. L’Alberta ne conteste pas les exigences de permis et d’enregistrement pour les armes à autorisation restreinte et les armes prohibées. Elle admet volontiers que les restrictions applicables à ces catégories d’armes sont constitutionnelles. D’ailleurs, l’Alberta aurait de la difficulté à prétendre le contraire, car de nombreux tribunaux ont confirmé la validité de divers aspects de la législation fédérale sur le contrôle des armes à feu qui existait avant l’entrée en vigueur de la Loi: R. c. Schwartz, [1988] 2 R.C.S. 443; McGuigan c. La Reine, [1982] 1 R.C.S. 284; et Attorney General of Canada c. Pattison (1981), 30 A.R. 83 (C.A.).
Plus particulièrement, avant l’introduction de la Loi sur les armes à feu , l’enregistrement de toutes les armes à autorisation restreinte a été jugé valide par la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique dans Martinoff c. Dawson (1990), 57 C.C.C. (3d) 482. En outre, le Code criminel obligeait toute personne voulant obtenir tout genre d’arme à feu à demander une autorisation d’acquisition d’armes à feu. Cette exigence a été jugée valide dans R. c. Northcott, [1980] 5 W.W.R. 38 (C. prov. C.‑B.). Ces décisions ont confirmé la validité des dispositions antérieures en matière de contrôle des armes à feu pour le motif que le but visé par le Parlement était de favoriser la sécurité publique. La Loi sur les armes à feu étend la portée de ces dispositions de deux manières: (1) elle exige l’enregistrement de toutes les armes à feu, et non plus seulement des armes à feu prohibées et à autorisation restreinte; (2) à un moment donné, tous les propriétaires d’armes à feu devront détenir un permis, et non plus seulement les personnes qui souhaitent en acquérir. Ces modifications représentent la continuité de l’intérêt que porte le Parlement aux questions de sécurité et constituent un accroissement limité de la portée des dispositions antérieures. Étant donné l’acceptation générale de la législation de contrôle des armes à feu, qui existe depuis cent ans et dont la constitutionnalité a toujours été fondée sur l’intérêt que porte le Parlement à la sécurité publique, il est maintenant difficile d’imputer au Parlement une intention différente. Cela appuie l’opinion que le caractère véritable de la loi a trait à la sécurité publique.
Les effets du régime — la façon dont il touche les droits des Canadiens — appuient également la conclusion que la loi de 1995 sur le contrôle des armes à feu, de par son caractère véritable, est une mesure de sécurité publique. Les critères d’obtention d’un permis sont liés à la sécurité, plutôt qu’à la réglementation de la propriété: la vérification du casier judiciaire et l’enquête sur les antécédents visent à garder les armes à feu hors de la possession de ceux qui sont incapables de les utiliser avec sûreté. Les cours sur la sécurité permettent de vérifier que les propriétaires d’armes à feu sont qualifiés. Ce que la loi n’exige pas montre également que le fonctionnement du régime se limite à assurer la sécurité. Par exemple, la Loi ne réglemente pas le marché commercial légitime des armes à feu. Elle ne cherche pas à établir des normes du travail ou le prix des armes. Elle ne tente pas de protéger ni de réglementer les industries ou les entreprises liées aux armes à feu (voir Pattison, précité, au par. 22). À la différence des registres de biens provinciaux, le registre créé par la Loi ne porte pas sur des droits antérieurs et, à la différence de certaines lois provinciales sur les véhicules à moteur, la Loi ne traite pas d’assurance. En bref, ses effets indiquent que son essence même est la promotion de la sécurité publique par la réduction de l’usage abusif des armes à feu, et démentent ainsi la proposition que le Parlement tentait en réalité d’atteindre un but différent, telle la réglementation générale de la production, du commerce et de la propriété des armes à feu. Nous concluons donc que, vu son objet et ses effets, la Loi sur les armes à feu , de par son «caractère véritable», vise la sécurité publique.

B. Qualification: Le Parlement avait‑il compétence pour adopter la loi?

Après l’évaluation du caractère véritable ou de la matière de la loi, la deuxième étape consiste à déterminer si cette matière relève de la compétence du législateur qui l’a adoptée. Nous devons examiner les chefs de compétence attribués par les art. 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 et déterminer auquel elle se rapporte. En l’espèce, la question est de savoir si la loi relève de la compétence fédérale sur le droit criminel ou la paix, l’ordre et le bon gouvernement, ou si elle relève de la compétence provinciale sur la propriété et les droits civils. La présomption de constitutionnalité signifie que l’Alberta, en tant que partie contestant la Loi, doit démontrer qu’elle ne relève pas de la compétence du Parlement: Nova Scotia Board of Censors c. McNeil, [1978] 2 R.C.S. 662.
La détermination du chef de compétence duquel relève une loi particulière n’est pas une science exacte. Dans un système fédéral, chaque ordre de gouvernement peut s’attendre à ce que sa compétence soit touchée dans une certaine mesure par l’autre. Comme le juge en chef Dickson le dit dans General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641, à la p. 669, «il faut s’attendre à ce qu’il y ait chevauchement de mesures législatives et il faut s’y adapter dans un État fédéral». Les lois se rapportant principalement à la compétence d’un ordre de gouvernement peuvent déborder, ou avoir des «effets secondaires», sur les champs de compétence de l’autre ordre de gouvernement. C’est une question d’équilibre et de fédéralisme: aucun ordre de gouvernement n’est isolé de l’autre, ni ne peut usurper ses fonctions.
En règle générale, une loi peut être considérée comme relevant du droit criminel si elle comporte les trois éléments suivants: un objet valide de droit criminel assorti d’une interdiction et d’une sanction: RJR-MacDonald, Hydro-Québec, précités; et Reference re Validity of Section 5(a) of the Dairy Industry Act, [1949] R.C.S. 1 (le «Renvoi sur la margarine»). Le procureur général du Canada soutient que la loi de 1995 sur le contrôle des armes à feu respecte ces trois exigences et cite plusieurs auteurs à l’appui de ses arguments: D. Gibson, «The Firearms Reference in the Alberta Court of Appeal» (1999), 37 Alta. L. Rev. 1071; D. M. Beatty, «Gun Control and Judicial, Anarchy» (1999), 10 Forum Constitutionnel 45; A. C. Hutchinson et D. Schneiderman, «Smoking Guns: The Federal Government Confronts The Tobacco and Gun Lobbies» (1995), 7 Forum Constitutionnel 16; ainsi que le témoignage de Peter W. Hogg devant le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles, le 26 octobre 1995.
Avant de déterminer si les trois critères de droit criminel sont respectés par cette loi, il y a lieu de faire quelques observations générales sur la compétence en matière de droit criminel. Comme notre Cour l’a indiqué dans de nombreux arrêts, c’est un vaste domaine de compétence fédérale: RJR‑MacDonald, Hydro‑Québec, et Renvoi sur la margarine, précités. Le droit criminel a une place à part comme chef de compétence fédérale. Malgré des chevauchements multiples avec la compétence provinciale en matière de propriété et de droits civils, il ne résulte pas d’un «découpage» de la compétence provinciale, contrairement à l’opinion du juge Conrad de la Cour d’appel. Il englobe aussi la procédure pénale, qui régit plusieurs aspects de son application, comme l’arrestation, la fouille, la perquisition et la saisie d’éléments de preuve, la réglementation de l’écoute électronique et la confiscation des biens volés.
Non seulement le droit criminel se situe‑t‑il à part comme chef de compétence, mais il s’exprime aussi dans une vaste gamme de lois. Le Code criminel est la quintessence même d’un texte législatif fédéral en matière de droit criminel, mais il n’est pas le seul. La Loi sur les aliments et drogues , la Loi sur les produits dangereux, la Loi sur le dimanche et la Loi réglementant les produits du tabac ont toutes été jugées constituer un exercice valide de la compétence en matière criminelle: Standard Sausage Co. c. Lee, [1933] 4 D.L.R. 501 (B.C.C.A.); R. c. Cosman’s Furniture (1972) Ltd. (1976), 73 D.L.R. (3d) 312 (C.A. Man.); Big M Drug Mart, précité (dispositions législatives annulées pour d’autres motifs); et RJR‑MacDonald, précité (dispositions législatives annulées pour d’autres motifs). Par conséquent, le fait que certaines dispositions de la Loi sur les armes à feu ne se retrouvent pas dans le Code criminel n’est pas pertinent pour les fins de la qualification constitutionnelle.
La compétence en matière de droit criminel est vaste, mais elle n’est pas illimitée. Certaines parties ont exprimé devant notre cour la crainte que cette compétence soit utilisée de façon illégitime pour envahir un domaine provincial et usurper des pouvoirs provinciaux. Une perception dûment pondérée de la compétence en matière de droit criminel exclut cette éventualité.
Dans ce contexte, revenons aux trois critères qu’une loi doit respecter pour être considérée comme relevant du droit criminel. La première étape consiste à déterminer si la loi a un objet valide de droit criminel. Le juge Rand a donné certains exemples d’objets valides dans le Renvoi sur la margarine, à la p. 50: [traduction] «La paix publique, l’ordre, la sécurité, la santé, la moralité: ce sont les fins habituelles, mais pas exclusives, du droit [criminel]». Nous avons conclu précédemment que, de par son caractère véritable, la loi sur le contrôle des armes à feu visait la sécurité publique, ce qui la place clairement dans l’objectif de droit criminel que constitue la protection de la paix publique, de l’ordre, de la sécurité et de la santé.
Pour déterminer si l’objet d’une loi est un objet de droit criminel valide, les tribunaux examinent si les lois de ce genre sont habituellement jugées relever du droit criminel: Morgentaler, précité, à la p. 491, et RJR‑MacDonald, précité, au par. 204; également Scowby c. Glendinning, [1986] 2 R.C.S. 226, Westendorp c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 43, et R. c. Zelensky, [1978] 2 R.C.S. 940. Les tribunaux ont conclu à maintes reprises que le contrôle des armes à feu relevait de la compétence en matière de droit criminel. Comme le juge en chef Fraser l’a démontré dans ses motifs, le contrôle des armes à feu est une matière de droit criminel depuis avant l’adoption du Code criminel en 1892, et cela est toujours le cas (voir aussi E. M. Davies, «The 1995 Firearms Act : Canada’s Public Relations Response to the Myth of Violence» (2000), 6 Appeal 44, et M. L. Friedland, A Century of Criminal Justice (1984), aux pp. 125 et suiv.).
Le contrôle des armes à feu est traditionnellement considéré comme relevant validement du droit criminel parce que les armes à feu sont dangereuses et constituent un risque pour la sécurité publique. L’article 2 du Code criminel (modifié par le par. 138(2) de la Loi sur les armes à feu) définit une «arme à feu» comme «[t]oute arme [...] susceptible, grâce à un canon qui permet de tirer du plomb, des balles ou tout autre projectile, d’infliger des lésions corporelles graves ou la mort à une personne» (nous soulignons). Cela démontre que le Parlement considère les armes à feu comme dangereuses et qu’il réglemente leur possession et leur usage pour ce motif. La loi se limite à prévoir des restrictions pour des fins de sécurité. En cela, la réglementation des armes à feu en tant que produits dangereux est un objet valide de droit criminel: R. c. Felawka, [1993] 4 R.C.S. 199; RJR‑MacDonald, précité; R. c. Wetmore, [1983] 2 R.C.S. 284; et Cosman’s Furniture, précité.
La constatation de l’existence d’un objet valide de droit criminel ne conclut toutefois pas l’analyse. Il faut aussi que cet objet soit lié à une interdiction assortie d’une sanction. La loi de 1995 sur le contrôle des armes à feu satisfait à ces exigences. L’article 112 de la Loi sur les armes à feu interdit la possession d’une arme à feu sans certificat d’enregistrement. L’article 91 du Code criminel (modifié par l’art. 139 de la Loi sur les armes à feu) interdit la possession d’une arme à feu sans permis et certificat d’enregistrement. Ces interdictions sont assorties de sanctions: voir l’art. 115 de la Loi sur les armes à feu et l’art. 91 du Code.
Il ressort donc que la loi de 1995 sur le contrôle des armes à feu possède les trois critères requis pour relever du droit criminel. L’Alberta et les autres provinces ont toutefois soulevé d’autres objections qui nous devons examiner.

(1) Réglementation ou interdiction criminelle?

La première objection est que la Loi sur les armes à feu tient essentiellement de la réglementation et non de la législation pénale en raison de sa complexité et du pouvoir discrétionnaire qu’elle confère au contrôleur des armes à feu. Les provinces prétendent que ces aspects de la loi sont caractéristiques des lois de réglementation, et non pas des lois pénales: voir Hogg, op. cit., aux pp. 18‑25 et 18‑26.
Malgré son attrait initial, cet argument n’aide pas la cause de l’Alberta. Le fait que la Loi soit complexe ne lui enlève pas nécessairement son caractère pénal. D’autres lois, comme la Loi sur les aliments et drogues , L.R.C. (1985), ch. F‑27 , et la Loi canadienne sur la protection de l’environnement, L.R.C. (1985), ch. 16 (4e suppl.), sont des exercices légitimes de la compétence en matière de droit criminel et sont pourtant extrêmement complexes. La loi ne confère pas non plus un pouvoir discrétionnaire indu au contrôleur des armes à feu ou au directeur. Les infractions ne sont pas définies par un organisme administratif, ce qui évite le problème mentionné dans les motifs de dissidence de l’arrêt Hydro‑Québec, précité. Elles sont clairement énoncées dans la Loi et dans le Code criminel : nul ne doit posséder d’arme à feu sans le permis et le certificat d’enregistrement requis. Si la Loi prévoit le pouvoir discrétionnaire de refuser des autorisations de port ou de transport, à l’art. 68, et un certificat d’enregistrement en vertu de l’art. 69, ce pouvoir discrétionnaire est limité par la Loi. Un permis peut être refusé à un demandeur qui ne répond pas aux critères d’admissibilité: art. 68. L’admissibilité à un permis est délimitée dans d’autres dispositions de la Loi: une personne ne peut pas obtenir de permis si elle a été déclarée coupable de certaines infractions (par. 5(2)) ou si elle fait l’objet d’une ordonnance d’interdiction (art. 6); l’art. 7 oblige le demandeur à réussir un cours sur la sécurité. Le pouvoir discrétionnaire relativement à l’enregistrement est également circonscrit par la Loi. Le contrôleur ou le directeur peut refuser l’enregistrement pour une «raison valable»: art. 68 et 69 et il doit notifier son refus par écrit et fournir ses motifs (art. 72). Ces dispositions démontrent que la Loi ne confère pas un pouvoir discrétionnaire indu au contrôleur ou au directeur. En outre, le contrôleur et le directeur sont expressément soumis à la surveillance des tribunaux. Le refus ou la révocation d’un permis ou d’un certificat d’enregistrement peut être renvoyé à un juge de cour provinciale: art. 74. Les tribunaux interpréteront les mots «raison valable» des art. 68 et 69 en fonction de l’objet de sécurité publique, de sorte que l’exercice du pouvoir discrétionnaire du contrôleur et du directeur sera toujours lié à cet objet.
En outre, les interdictions et les sanctions de la loi ne sont pas de nature réglementaire. Elles ne se limitent pas à assurer le respect du régime, comme c’était le cas dans l’arrêt Boggs c. La Reine, [1981] 1 R.C.S. 49, mais forment en elles‑mêmes un tout et servent de façon indépendante les fins de la sécurité publique. Les interdictions et les sanctions ne sont pas liées à un objectif de production de revenus. Le Parlement ne visait pas à réglementer la propriété, mais à assurer que seuls seront autorisés à posséder une arme à feu ceux qui démontrent qu’ils satisfont aux conditions d’obtention des permis.
L’Alberta et les intervenants qui l’appuyaient ont soutenu que la seule façon pour le Parlement de contrôler les armes à feu serait d’interdire carrément les armes à feu ordinaires. Avec égards, cette proposition n’est étayée ni par la logique ni par la jurisprudence. Premièrement, la jurisprudence établit que le Parlement peut utiliser des moyens indirects pour atteindre ses fins. Une interdiction directe et totale n’est pas requise: Renvoi relatif à l’art. 193 et à l’al. 195.1(1)c) du Code criminel (Man.), [1990] 1 R.C.S. 1123, et RJR‑MacDonald, précité. Deuxièmement, les exemptions n’empêchent pas une loi d’être prohibitive et, par conséquent, de nature pénale: R. c. Furtney, [1991] 3 R.C.S. 89, Morgentaler c. La Reine, [1976] 1 R.C.S. 616, et Lord's Day Alliance of Canada c. Attorney General of British Columbia, [1959] R.C.S. 497. Troisièmement, comme on le dit plus haut, l’interdiction en l’espèce ne vise pas simplement à imposer le paiement de frais ou un régime de réglementation n’ayant rien à voir avec la sécurité, qui est l’objet essentiel de la loi: par contraste voir Boggs, précité. Enfin, si l’interdiction n’est pas requise pour rendre constitutionnel le contrôle des armes de poing, et personne ne prétend le contraire, pourquoi devrait‑elle l’être pour les armes à feu ordinaires?
Invoquant un argument connexe, certains intervenants provinciaux ont soutenu que si l’objet de la loi était de réduire l’usage abusif, la loi devrait alors porter directement sur l’usage abusif. Selon cette opinion, le Parlement pourrait interdire l’usage négligent ou l’usage abusif volontaire des armes à feu, comme il l’a fait aux art. 85 à 87 du Code criminel , mais il ne pourrait pas interdire à une personne de posséder une arme à feu si cette personne constituait un risque pour la sécurité publique, ni réglementer la manière d’entreposer les armes à feu. Là encore, la réponse réside dans le fait que le Parlement peut utiliser des moyens indirects pour favoriser l’objet de sécurité publique. Les risques liés aux armes à feu ordinaires ne se limitent pas à la conduite volontaire ou négligente qui pourrait être dissuadée par l’interdiction de l’usage abusif. Le procureur général du Canada a prétendu, par exemple, que le taux de suicide augmente avec l’accès aux armes à feu. On a soutenu qu’une personne envisageant le suicide peut être plus susceptible de passer aux actes si une arme à feu est disponible; le Parlement a donc le droit d’empêcher les personnes à risques, en raison d’une maladie mentale par exemple, de posséder une arme à feu. L’interdiction de l’usage abusif ne préviendra vraisemblablement pas un suicide potentiel; l’interdiction de posséder une arme à feu peut le faire. Il n’est pas difficile d’imaginer d’autres exemples où l’interdiction de l’usage abusif est insuffisante. L’interdiction de l’usage abusif n’empêchera vraisemblablement pas la mort d’un enfant qui joue avec une arme à feu; une interdiction visant les propriétaires irresponsables ou l’entreposage négligent peut le faire. Là encore, la limitation de l’accès peut avoir plus d’effets sur l’usage d’armes à feu par des voleurs qu’une loi leur en interdisant l’usage. La question en litige n’est pas de savoir si la loi de 1995 sur le contrôle des armes à feu atteint vraiment ces fins mais si, en ciblant ces dangers, le Parlement a outrepassé sa compétence en matière de droit criminel. Nous sommes d’avis que non.
(2) Propriété et droits civils ou droit criminel?

(2) Propriété et droits civils ou droit criminel?

La deuxième objection principale de l’Alberta à ce que le régime de 1995 sur le contrôle des armes à feu soit classé dans le droit criminel est qu’on ne peut le différencier de régimes provinciaux actuels de réglementation des biens, comme l’enregistrement des automobiles et des droits immobiliers.
Cet argument ne tient pas compte du fait que les restrictions fédérales sur les armes à feu et la réglementation provinciale d’autres types de biens visent des fins différentes. Les armes à feu sont l’objet de restrictions parce qu’elles sont dangereuses. Bien que les automobiles soient également dangereuses, les législatures provinciales réglementent la possession et l’utilisation des automobiles non pas en tant que produits dangereux, mais en tant qu’objets de propriété et en tant qu’exercice de droits civils en vertu de la compétence que leur confère le par. 92(13): Canadian Indemnity Co. c. Procureur général de la Colombie‑Britannique, [1977] 2 R.C.S. 504; Validity of Section 92(4) of the Vehicles Act, 1957 (Sask.), [1958] R.C.S. 608; Provincial Secretary of Prince Edward Island c. Egan, [1941] R.C.S. 396.
L’argument que le régime fédéral de contrôle des armes à feu ne diffère pas de la réglementation provinciale des véhicules automobiles ne tient pas compte du fait qu’il y a des différences importantes entre le rôle des armes à feu et celui des automobiles dans la société canadienne. Tant les armes à feu que les automobiles peuvent être utilisées à des fins socialement acceptables. De même, les unes et les autres peuvent causer des blessures et la mort. Leurs principaux usages sont néanmoins fondamentalement différents. Les automobiles sont principalement des moyens de transport. Les dangers pour le public sont généralement involontaires et accessoires à leur usage. Les armes à feu, par contre, constituent un risque immédiat pour la sécurité dans plusieurs usages, voire tous les usages qui en sont faits. Les armes à feu sont souvent utilisées dans les crimes de violence, et notamment de violence familiale; les automobiles ne le sont pas. Le Parlement considère donc les armes à feu comme particulièrement dangereuses et a cherché à lutter contre ce danger en étendant le régime de permis et d’enregistrement à toutes les catégories d’armes à feu. Le Parlement n’a pas adopté la Loi sur les armes à feu pour les réglementer en tant qu’objets de propriété. La Loi ne traite pas d’assurance ou d’endroits où l’usage est permis. Par contre, elle traite des aspects du contrôle des armes à feu qui ont trait à leur nature dangereuse et à la nécessité d’en réduire l’usage abusif.
Toujours sur le thème de la propriété et des droits civils, les opposants à la loi de 1995 sur le contrôle des armes à feu prétendent que les armes à feu ordinaires, comme les carabines et les fusils de chasse, sont des biens ordinaires et non pas des biens dangereux. Selon eux, les armes à feu ordinaires sont différentes des armes automatiques et des armes de poing, que le Parlement réglementait déjà. Les armes à feu ordinaires servent principalement aux fins légitimes de la chasse, du piégeage et de l’élevage. Par opposition, les armes automatiques et les armes de poing ont peu d’usages autres que le crime et la guerre. On soutient que le fait que le Parlement ait le droit, en vertu de sa compétence en matière criminelle, de contrôler les armes automatiques et les armes de poing ne signifie pas qu’il a le droit de réglementer les armes à feu ordinaires.
La faiblesse de cet argument tient à ce que même si les armes à feu ordinaires sont souvent utilisées à des fins licites, elles le sont également pour le crime et le suicide, et elles causent des morts et des blessures accidentelles. On ne peut pas diviser clairement les armes à feu en deux catégories — celles qui sont dangereuses et celles qui ne le sont pas. Toutes les armes à feu sont susceptibles d’utilisation criminelle. Elles sont toutes susceptibles de tuer et de mutiler. Toutes les armes à feu sont donc une menace pour la sécurité publique. À ce titre, leur contrôle relève de la compétence en matière criminelle.
Dans une autre variante de cet argument, les provinces de l’Ontario et de la Saskatchewan ont soutenu que même si les dispositions de la loi relatives aux permis étaient des dispositions valides de droit criminel, les dispositions relatives à l’enregistrement relevaient essentiellement de la compétence provinciale en matière de propriété et devraient être retranchées et annulées. L’argument est que les dispositions de la Loi relatives à l’enregistrement sont une simple réglementation ayant un lien ténu avec les fins de sécurité publique invoquées par le gouvernement fédéral pour justifier l’ensemble de la Loi. Le juge Conrad était d’accord avec cet argument, et a conclu que, même si la Loi [traduction] «lie habilement» dans un «emballage astucieux» les dispositions relatives aux permis et les dispositions relatives à l’enregistrement, les dispositions relatives à l’enregistrement pouvaient être retranchées de la loi sur le contrôle des armes à feu. La preuve en était, selon elle, que le régime antérieur de certificats d’acquisition, qui régissait les armes prohibées et les armes à autorisation restreinte, s’appliquait aux armes à feu ordinaires sans être lié à un système d’enregistrement.
Nous ne sommes pas convaincus que les dispositions relatives à l’enregistrement peuvent être retranchées de la Loi, ni qu’elles ne servent pas l’objet de sécurité publique poursuivi par le Parlement. Les dispositions relatives aux permis obligent quiconque possède une arme à feu à obtenir un permis. Les dispositions relatives à l’enregistrement exigent l’enregistrement de toutes les armes à feu. La combinaison des deux parties du régime vise à assurer que, lorsqu’une arme à feu change de propriétaire, le nouveau propriétaire ait un permis. Sans système d’enregistrement, cela serait impossible à vérifier. Si une arme à feu est trouvée en la possession d’une personne sans permis, le système d’enregistrement permet au gouvernement d’en déterminer la provenance. Avec un régime d’enregistrement en place, les propriétaires détenant un permis peuvent être tenus responsables de la cession de leurs armes. Le système d’enregistrement vise aussi, comme l’ensemble de la loi, à réduire l’usage abusif. Lorsqu’une personne est déclarée coupable d’un crime de violence ou qu’il lui est interdit de posséder une arme, le régime d’enregistrement est censé aider la police à déterminer si le contrevenant possède en fait une arme à feu et à la confisquer. Le régime d’enregistrement vise également à réduire la contrebande et le commerce illégal des armes à feu. Ces liens multiples démontrent que les dispositions de la Loi sur les armes à feu relatives à l’enregistrement et aux permis sont tous deux étroitement liées au but visé par le Parlement, soit la promotion de la sécurité par la réduction de l’usage abusif de toutes les armes à feu. Ces deux catégories de dispositions sont partie intégrante et nécessaire du régime. Le fait que le régime antérieur de certificats d’acquisition n’était pas assorti d’un système d’enregistrement n’empêche pas le gouvernement d’améliorer le système. De plus, avant l’adoption de la Loi, le gouvernement fédéral avait un système d’enregistrement pour les armes de poing. Il cherche maintenant à l’étendre à toutes les armes à feu. Contrairement à ce qu’a indiqué le juge Conrad, aucune fin inappropriée n’a été démontrée relativement à l’inclusion de l’enregistrement dans le régime.
(3) Un empiétement indu sur les pouvoirs des provinces?

(3) Un empiétement indu sur les pouvoirs des provinces?

Dans un argument connexe, l’Alberta et les intervenants provinciaux soutiennent que la loi empiète indûment sur les pouvoirs des provinces et que la confirmation qu’elle relève du droit criminel rompra l’équilibre du fédéralisme. À l’appui de son argument, l’Alberta cite l’ouvrage de D. M. Beatty, qui propose d’appliquer aux questions de compétences législatives les considérations de rationalité et de proportionnalité issues des arrêts portant sur l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés : Constitutional Law in Theory and Practice (1995). Il est loin d’être évident qu’il serait utile d’appliquer la technique de pondération des avantages et des inconvénients utilisée dans la jurisprudence relative à l’article premier à cet exercice très différent qu’est la définition de la portée des chefs de compétence établis par les art. 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Ceci dit, il est toutefois incontestable que l’équilibre approprié doit être maintenu entre les chefs de compétence fédéraux et provinciaux. L’existence même d’un État fédéral dépend de la présence d’un équilibre juste et fonctionnel entre le gouvernement central et les gouvernements provinciaux, comme notre Cour l’a affirmé dans le Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217; voir également General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, précité. Les tribunaux, très conscients de la nécessité de préserver cet équilibre, n’ont pas hésité à annuler des dispositions législatives non conformes aux exigences du droit criminel: Boggs et Renvoi sur la margarine, précités. La question n’est pas de savoir si cet équilibre est nécessaire, mais si la loi de 1995 sur le contrôle des armes à feu rompt l’équilibre.
L’argument que la loi de 1995 sur le contrôle des armes à feu rompt l’équilibre de la Confédération peut être considéré comme un argument selon lequel le caractère véritable de la loi, vu ses effets, n’a pas trait à la sécurité publique et donc à la compétence fédérale en matière criminelle, mais relève plutôt de la compétence provinciale sur la propriété et les droits civils. En termes simples, la question est de savoir si la loi est principalement relative au droit criminel. Si elle l’est, ses effets secondaires touchant des domaines de compétence provinciale ne sont pas pertinents sur le plan constitutionnel: voir, p. ex., Consortium Developments (Clearwater) Ltd. c. Sarnia (Ville), [1998] 3 R.C.S. 3, et Mitchell c. Bande indienne Peguis, [1990] 2 R.C.S. 85. En revanche, si les effets de la loi, compte tenu de son objet, sont suffisants pour établir qu’elle vise principalement la propriété et les droits civils, elle excède la compétence du gouvernement fédéral. En résumé, la question est de savoir si les effets «provinciaux» sont secondaires, auquel cas ils ne sont pas pertinents du point de vue constitutionnel, ou s’ils sont tellement importants qu’ils indiquent bien que la loi est principalement, ou de par son «caractère véritable», une réglementation de la propriété et des droits civils.
Nous estimons que l’Alberta et les provinces n’ont pas démontré que les effets de la loi sur les matières provinciales étaient plus que secondaires. Premièrement, le simple fait que les armes à feu sont des biens ne suffit pas pour démontrer que, de par son caractère véritable, une loi sur le contrôle des armes à feu relève d’une matière provinciale. L’exercice de la compétence en matière criminelle touche souvent, et à divers degrés, la propriété et les droits civils: Attorney‑General for British Columbia c. Attorney‑General for Canada, [1937] A.C. 368 (C.P.). De tels effets sont presque inévitables, puisque de nombreux aspects du droit criminel ont trait aux biens et à leur propriété. Le fait que ces effets sont habituels n’atténue pas la nécessité de les examiner. Cela indique toutefois que nous ne pouvons pas tracer une ligne bien définie entre le droit criminel et la propriété et les droits civils. Les aliments, les drogues et le matériel pornographique sont tous des objets de propriété et sont tous légitimement des objets du droit criminel. Pour déterminer la qualification de la Loi, nous devons donc aller au‑delà de la proposition simpliste que les armes à feu sont des biens et que, par conséquent, toute réglementation fédérale des armes à feu est inconstitutionnelle à première vue.
Deuxièmement, la Loi ne nuit pas de façon importante à la capacité des provinces de réglementer la propriété et les droits civils relativement aux armes à feu. La plupart des provinces réglementent déjà la chasse, le tir dans les municipalités ainsi que d’autres aspects de l’usage des armes à feu, et ces activités sont légitimement l’objet de réglementation provinciale: R. c. Chiasson (1982), 66 C.C.C. (2d) 195 (C.A.N.-B.), conf. par [1984] 1 R.C.S. 266. La Loi n’a aucun effet sur ces dispositions.
Troisièmement, l’effet le plus important de cette loi, en matière de compétence, est l’élimination de la possibilité pour les provinces de ne pas réglementer la propriété des armes à feu ordinaires. Les provinces prétendent qu’elles ont le droit de choisir d’adopter ou non une loi de cette nature. En envahissant ce champ, le gouvernement fédéral a privé les provinces de ce choix. À supposer (sans le décider) que les législatures provinciales aient le pouvoir d’adopter une loi sur les aspects relatifs à la propriété des armes à feu ordinaires, cela n’empêche pas le Parlement d’en réglementer les aspects relatifs à la sécurité. La théorie du double aspect permet aux deux ordres de gouvernement de légiférer dans un même domaine de compétence à des fins différentes: Egan, précité.
Quatrièmement, comme nous le disons plus haut, cette loi n’entraîne pas le gouvernement fédéral dans un nouveau domaine. Le contrôle des armes à feu fait l’objet du droit fédéral depuis la Confédération. Cette loi ne permet pas au gouvernement fédéral d’étendre ses pouvoirs de façon importante au détriment des provinces. Il n’y a aucun empiétement déguisé dans les domaines provinciaux, ni dans le sens que le Parlement a agi pour un motif inapproprié ni dans le sens qu’il s’approprie des pouvoirs provinciaux sous le couvert du droit criminel. Nous sommes sensibles à la crainte des gouvernements provinciaux qu’on donne à la compétence fédérale en matière criminelle une portée si grande qu’elle porterait atteinte à l’équilibre constitutionnel des pouvoirs, mais nous ne pensons pas que cette loi comporte ce risque.
(4) Un contenu moral est-il requis?

(4) Un contenu moral est-il requis?

Un autre argument dit que la propriété des armes à feu ne relève pas du droit criminel parce qu’il n’est pas immoral de posséder une arme à feu ordinaire. Cet argument a deux failles. La première est que, même si la propriété d’une arme à feu ordinaire n’est pas considérée immorale en soi par la plupart des Canadiens, les problèmes découlant de l’usage abusif des armes à feu sont étroitement liés à la moralité. Les armes à feu peuvent servir à tuer et à faciliter la perpétration d’autres actes immoraux, comme le vol et le terrorisme. La prévention d’un tel usage abusif peut être interprétée comme une tentative d’enrayer des actes immoraux. De ce point de vue, le contrôle des armes à feu vise donc un mal moral.
La deuxième faille est que le droit criminel ne se limite pas à interdire les actes immoraux: voir Proprietary Articles Trade Association c. Attorney‑General for Canada, [1931] A.C. 310 (C.P.). Bien que la plupart des activités criminelles soient également considérées comme immorales, le Parlement peut utiliser le droit criminel pour interdire des activités peu liées à la moralité publique. Par exemple, le droit criminel a été utilisé pour interdire certaines restrictions à la libre concurrence: voir Attorney‑General for British Columbia c. Attorney‑General for Canada, précité. Par conséquent, même si le contrôle des armes à feu ne comportait pas d’aspect moral, il pourrait néanmoins relever de la compétence fédérale en matière de droit criminel.
(5) Autres préoccupations

(5) Autres préoccupations

Nous sommes conscients des préoccupations des Canadiens des régions nordiques et rurales et de celles des Canadiens autochtones qui craignent que cette loi ne tienne pas compte de leurs besoins particuliers. Ils prétendent que cette loi est discriminatoire à leur endroit et qu’elle porte atteinte aux droits issus de traités, et ils s’inquiètent des possibilités d’accès à un régime qui pourrait être administré d’un endroit très lointain. Ces appréhensions sont sincères, mais elles ne concernent pas la question dont nous sommes saisis — la compétence du Parlement pour adopter cette loi. La question de savoir si une loi aurait pu être mieux conçue ou si le gouvernement fédéral aurait dû consulter davantage avant de l’adopter n’est pas pertinente dans l’analyse du partage des pouvoirs effectuée par notre Cour. Si la loi contrevient à un traité ou à une disposition de la Charte , ceux qui sont touchés peuvent s’adresser au Parlement ou aux tribunaux dans une affaire distincte. Les questions du renvoi et, par conséquent, la présente décision, se limitent à la question du partage des pouvoirs.
Nous sommes également conscients des préoccupations de ceux qui s’opposent à la Loi parce qu’elle peut se révéler inefficace ou trop coûteuse. L’Alberta a fait valoir que les criminels ne feraient pas enregistrer leurs armes. On prétend que le seul effet réel de la loi est d’imposer de la paperasserie à des agriculteurs et des chasseurs respectueux de la loi. Ces préoccupations ont été dûment soumises au Parlement et examinées par lui; elles ne peuvent avoir aucune incidence sur la décision de notre Cour. L’efficacité ou le manque d’efficacité d’une loi n’est pas pertinent pour déterminer si le Parlement a le pouvoir de l’adopter en vertu de l’analyse relative au partage des pouvoirs. En outre, le gouvernement fédéral souligne que les criminels professionnels ne sont pas les seuls à pouvoir faire un usage abusif des armes à feu. La violence familiale est souvent le fait de personnes qui n’ont pas d’antécédents judiciaires. Des crimes sont commis par des personnes qui n’ont jamais commis d’infraction auparavant. Enfin, des accidents, des suicides et des vols d’armes à feu se produisent chez des personnes respectueuses de la loi. En imposant à tous l’enregistrement des armes à feu, le Parlement cherche à réduire leur usage abusif par quiconque de même que la capacité des criminels d’acquérir des armes à feu. Le système d’enregistrement cherche à faciliter la localisation des armes à feu acquises et utilisées par des criminels. Le coût du programme, une autre critique dirigée contre la loi, est également sans pertinence dans notre analyse constitutionnelle.

VI. Conclusion

Nous concluons que les dispositions contestées de la Loi sur les armes à feu prévoient des interdictions et des sanctions à l’appui d’un objet valide de droit criminel. Cette loi se rapporte au droit criminel et, conformément au par. 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867 , relève de la compétence du Parlement. Cette loi n’est pas de nature réglementaire et elle ne pousse pas le gouvernement fédéral si loin dans le domaine réservé aux provinces que l’équilibre du fédéralisme en est rompu ou qu’il y a empiétement indu sur les domaines de compétence des provinces.
Étant donné que nous avons conclu que la loi constituait un exercice valide de la compétence du Parlement en matière de droit criminel, il est inutile de déterminer si la loi peut également être justifiée en tant qu’exercice de sa compétence relativement à la paix, l’ordre et le bon gouvernement.
Nous sommes d’avis de rejeter le pourvoi. Les dispositions de la Loi sur les armes à feu relatives aux permis et à l’enregistrement ne constituent pas une atteinte à la compétence de la législature de l’Alberta en matière de propriété et de droits civils qui est conférée par le par. 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867 . L’adoption de la Loi est un exercice valide de la compétence du Parlement en matière de droit criminel qui est conférée par le par. 91(27).
Les réponses aux questions du renvoi sont les suivantes:

Arrêts cités

Lois et règlements cités